¿Cómo puede el poder de compra del Estado fomentar la innovación? 

Acercar la innovación a las compras y las contrataciones públicas es una medida esencial para mejorar la gestión pública y mejorar la calidad de vida de la población. La innovación genera mayor eficiencia en las compras públicas, posibilita el acceso a productos y servicios de calidad superior y genera ahorros a las arcas públicas, optimizando recursos y reduciendo gastos innecesarios. El caso de Brasil, un país que cuenta con instrumentos de compras públicas flexibles basados en la innovación, es un ejemplo para la región.

El papel del Estado en la innovación

Prácticamente todos los países avanzados poseen una política de ciencia, tecnología e innovación bastante establecida (CT+I). En los últimos años, este tipo de política ha adquirido mayor relevancia por la evidencia traída por la pandemia, en la que países con las capacidades científicas y tecnológicas se están recuperando de forma más contundente de la crisis y por la creciente presión en los mercados internacionales sobre los efectos del cambio climático y la necesidad de repensar el crecimiento verde.

El desafío global de la transición energética representa, para algunos países, el mismo esfuerzo concentrado de la pandemia: el uso eficiente, sistemático, continuo y persistente de todos los instrumentos de las políticas de innovación y políticas científicas y tecnológicas tanto por el lado de la oferta como por el de la demanda. En esta última, el poder de compra del Estado juega un papel determinante al inducir adicionalidad a la inversión privada en innovación, alterando el comportamiento y las expectativas del mercado y estableciendo mecanismos para compartir el riesgo tecnológico que es inherente a la actividad de innovación.

En los últimos años, Brasil ha construido instrumentos y procesos importantes para que el tema de la innovación en las compras públicas pase de la teoría a la práctica, con lo cual se viene posicionando como modelo para otros países de América Latina. Los instrumentos de compras públicas en Brasil son flexibles y, al cubrir todo el espectro del proceso innovador y del desarrollo tecnológico, ofrecen la posibilidad de ser una poderosa vía para mejorar la eficiencia de los servicios públicos, la transparencia, la isonomía y de generar un círculo virtuoso en el que el sector público camine con la velocidad del sector privado en la solución de problemas concretos cuya solución demanda perspectivas integradas, holísticas y multidisciplinarias. La búsqueda de soluciones innovadoras puede traer mayor eficiencia a las compras públicas, además de posibilitar la obtención de productos y servicios de calidad superior.

A continuación, presentamos tres instrumentos recientes asociados al uso del poder de compra del Estado para el fomento a la innovación en Brasil y discutimos los avances y perspectivas para el fortalecimiento de ese tema en la región.

Encomienda Tecnológica

La encomienda tecnológica es el principal instrumento de compra pública de innovación en Brasil. Alineada con las mejores prácticas internacionales y posibilitando una actuación “mission-oriented“, es decir, orientada a la resolución de problemas concretos, la encomienda permite contratar directamente, dispensando la licitación, la solución del problema técnico específico o la obtención del producto, servicio o proceso innovador que involucre riesgo tecnológico.

Es el caso del desarrollo de soluciones que aún no están disponibles en el mercado, donde la incertidumbre es muy grande y la posibilidad de fracaso es un riesgo que necesita ser compartido entre contratante y contratado. Un ejemplo reciente es la colaboración entre la FIOCRUZ y el Laboratorio AstraZeneca para el desarrollo de la vacuna contra el COVID-19.

Las llamadas “compras precomerciales” son un instrumento muy importante en los Estados Unidos y la Unión Europea. Muchos de los productos que utilizamos hoy en día, como los smartphones, son fruto de las inversiones gubernamentales en contrataciones similares a la encomienda tecnológica, pero el uso del instrumento sigue siendo muy limitado. Por ejemplo, Brasil y Colombia son los únicos países de América Latina que tienen legislación específica para la contratación precomercial en la Administración Pública. E incluso en Brasil, donde esa legislación existe, la incertidumbre jurídica sobre la actuación de los órganos de control y el comportamiento defensivo de los gestores públicos, reacios a asumir riesgos, hace que el empleo de la encomienda se mantenga muy por debajo de su potencial. El mayor desafío es ponerlo en práctica.

Diálogos competitivos

Inspirado en los procedimientos de contratación de la Unión Europea, el diálogo competitivo fue introducido por la Nueva Ley de Licitaciones y Contratos en abril de 2021 y se convirtió en una opción más para viabilizar las compras públicas para la innovación en Brasil.

En síntesis, el diálogo competitivo se estructura en tres grandes fases. En la primera etapa se publica una convocatoria que contiene los requisitos de preselección de los interesados en participar en el procedimiento. La segunda fase organiza el diálogo propiamente dicho entre la Administración y los participantes, negociando y definiendo las mejores características técnicas para el objeto a ser contratado. Concluidas las etapas de preselección y de diálogo, se pasa a una tercera fase competitiva en la que se reciben y analizan las propuestas finales de los licitantes, pasando a la contratación del ganador.

El diálogo competitivo parece un avance incuestionable, especialmente para las contrataciones de innovación sin riesgo tecnológico, es decir, para soluciones ya introducidas pero aún poco difundidas en el mercado. El diálogo también innova al permitir un procedimiento de contratación negociado, reduciendo asimetrías de información al dar más importancia a la definición del objeto que solo a criterios de selección basados en el valor, como el precio más bajo.

Contrato Público para Solución Innovadora (CPSI)

Aprobado en junio de 2021, el Marco Legal para Startups y Emprendimiento Innovador creó una modalidad especial de licitación dirigida específicamente a probar soluciones innovadoras por parte de la Autoridad Pública. Hasta entonces, uno de los grandes dilemas de la relación entre el Estado y las startups (empresas emergentes) era precisamente la dificultad de formalizar la contratación de soluciones probadas en programas de innovación abierta, sobre todo por la paradoja de tener que realizar una licitación para contratar una solución probada, validada y construida a cuatro manos con el propio Poder Público.

El CPSI resuelve ese problema creando un procedimiento especial para contratar la prueba de soluciones innovadoras, con o sin riesgo tecnológico, capaces de solucionar un problema enfrentado por el Poder Público. De este modo, en lugar de describir el objeto a ser contratado, el CPSI acierta al enfocarse en el problema a ser resuelto, dejando a los licitantes la tarea de presentar soluciones. Además, si la prueba es exitosa, es posible pasar al suministro a escala de la solución, limitado a R$ 8 millones y a la duración de 48 meses.

Esta modalidad de licitación ha llamado la atención del sector público en los últimos años. En menos de 24 meses, se han lanzado más de 20 licitaciones utilizando este nuevo enfoque para la innovación en las compras públicas en diferentes gobiernos y sectores. Entre los ejemplos más notables, podemos mencionar el programa Conexiones para la innovación de Petrobras, EITA! Recife de la Empresa Municipal de Informática (EMPREL) de Recife y el programa Impulsionar, que apoyó tres redes municipales de educación.

Petrobras utilizó esta modalidad de licitación en proyectos para detección precoz de fallas e inspección remotas y automatizadas con robots, entre otros ejemplos. El programa EITA! Recife de EMPREL lanzó desafíos en áreas como movilidad, protección animal, sustentabilidad, entre otras, buscando soluciones a problemas relevantes de la ciudad y garantizando transparencia y equidad en el proceso. Por último, se destaca la coordinación de diferentes redes de educación realizada por Impulsionar que, con la utilización de la modalidad de licitación creada por el Marco Legal de Startups, apoyó en la promoción de la equidad en la enseñanza y en la disminución de las brechas de aprendizaje con la utilización de tecnologías de EdTechs.

En la infografía a continuación se comparan los instrumentos discutidos en este artículo:

El papel de las entidades fiscalizadoras

En el caso brasileño, se destaca la participación activa de las entidades fiscalizadoras, en especial el Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU), a través del coLAB-i (Laboratorio de Innovación y COparticipación), que desde 2019 busca apoyar las Compras Públicas de Innovación (CPIN) en el país. A partir de una alianza con el BID, fue posible entender los desafíos y la jornada de los gestores públicos en una CPIN. El modelo de apoyo a las compras públicas de innovación presenta desde el diagnóstico y los orígenes de las principales dificultades para contratar innovación en la administración pública brasileña hasta el diseño de soluciones para apoyar a los gestores y gestoras públicas a superar barreras. Esta comprensión permitió al coLAB-i producir conocimiento y herramientas para reducir las barreras e incentivar la mejora de los servicios públicos con la efectiva implementación de las CPIN. El producto más reciente es la Plataforma CPIN que fue desarrollada para impulsar el buen uso por los gestores públicos de instrumentos de compra pública para innovación para el enfrentamiento de desafíos públicos y consolida jornadas de distintos instrumentos, matriz de análisis de instrumentos, legislaciones y buenas prácticas producidas por el TCU y sus socios.

Lecciones para América Latina y el Caribe

Aunque las CPIN han avanzado en Brasil, esta realidad aún no es común en varios países de la región. Destacamos aquí tres recomendaciones principales para fomentar el avance de las compras públicas de innovación en la región:

1. Fortalecer las políticas públicas de innovación, sobre todo por medio del desarrollo de instrumentos de compras públicas de innovación efectivos y coherentes con las necesidades de cada país. Es esencial que estos instrumentos sean claros, sencillos y accesibles para todos los gestores públicos y permitan la participación de empresas con productos innovadores, incluidas las pequeñas y medianas empresas y las startups.

3. Implementar casos prácticos de éxito, que puedan servir de inspiración para los gestores públicos y demostrar los beneficios y oportunidades que las compras públicas de innovación pueden aportar al sector público y a la sociedad en su conjunto. Es importante que estos casos estén ampliamente documentados y difundidos para que puedan servir como referencia y modelo para otros proyectos.
4. Crear guías y documentos que faciliten la implementación de las CPIN, si es posible en alianza con entidades de fiscalización y control, para garantizar la transparencia y eficiencia en el proceso. Estas guías deben incluir orientaciones claras sobre las etapas del proceso, las mejores prácticas, las fuentes de financiación disponibles y otros aspectos relevantes. También es importante que estas guías se actualicen regularmente y que haya un esfuerzo continuo para mejorar la efectividad de las políticas e instrumentos de compras públicas de innovación.