Capacidades estatales y cambio climático: la gestión pública de los problemas complejos
¿Por qué las políticas públicas de educación o salud son dirigidas por una secretaría o un ministerio, mientras que las de cambio climático necesitan de un gran equipo de entidades?
Nada menos que 14 secretarías en México y 25 agencias federales en los Estados Unidos (incluyendo a las máximas autoridades económicas, de energía, defensa, desarrollo urbano, agricultura, transporte, empleo, entre otros sectores) participan de las políticas climáticas.
Ello se debe a que el cambio climático y sus impactos constituyen “problemas complejos o retorcidos” (wicked problems,en inglés), y por eso, entenderlos y enfrentarlos requiere del conocimiento y la acción coordinada de múltiples actores. En este blog, te contamos qué son los problemas retorcidos y cómo los gobiernos de la región necesitan adaptar su organización y gestión interna para poder enfrentarlos.
¿Qué son los problemas complejos de política pública?
Si bien la mayoría de los problemas públicos requieren capacidades, experiencia y conocimiento técnico especializado para ser abordados (es decir, son complicados), suelen tener causas conocidas que pueden ser enfrentadas mediante intervenciones cuya eficacia ha sido demostrada por suficiente evidencia empírica. Su mayor desafío consiste en adaptar las intervenciones a los contextos en las que se implementarán. Las políticas para reducir la mortalidad materno-infantil, mejorar la permanencia escolar o aumentar la formalización laboral son algunos ejemplos.
En cambio, los problemas públicos complejos o retorcidos son generados por un conjunto entrelazado de factores, conocidos o aún no claramente determinados, que se influyen mutuamente y cuyas relaciones causa-efecto son contingentes y difíciles de prever. Las políticas para enfrentarlos suelen presentar altos niveles de incertidumbre, por la dificultad para anticipar los variados impactos directos e indirectos de las posibles intervenciones estatales. Asimismo, dichas soluciones requieren conocimientos técnicos multisectoriales. Por todo ello, su implementación requiere arreglos diferenciados de política, organización y gestión pública.
¿Cómo se diferencian los problemas complicados de los problemas complejos o retorcidos?
Algunos ejemplos pueden clarificar la distinción entre problemas complicados y problemas retorcidos o complejos. Construir un subterráneo es complicado. Requiere recursos humanos calificados e instrumentos de gestión sistemáticos, pero a la vez existe conocimiento ya demostrado sobre las actividades que es preciso planificar y ejecutar. En cambio, gestionar la movilidad urbana es complejo: está influida por millones de interacciones continuas y cambiantes entre los actores que componen el tránsito, y por lo tanto demanda adaptación continua y específica a cada contexto. De la misma manera, políticas públicas de adaptación y mitigación para el cambio climático, o para proteger ecosistemas como la Amazonía (mediante la bioeconomía, la gestión sostenible de la agricultura, la ganadería, los bosques y la lucha contra los crímenes ambientales, entre otras acciones), requieren de enfoques y gestión coordinada multisectorial, en todos los niveles de gobierno e incluso con participación de agentes no estatales, muchos de los cuales tienen intereses o perspectivas contradictorias.
¿Cuál es el papel de las administraciones públicas ante los problemas retorcidos?
Las administraciones públicas están poco preparadas para lidiar con problemas complejos de estas características. La organización sectorial y en silos del trabajo público, donde las funciones y recursos (humanos y presupuestales) son asignados de manera exclusiva y excluyente a agencias individualizadas, tienden a dificultar el trabajo transversal y colaborativo requerido para tratar problemas multidimensionales.
En la América Latina y el Caribe, estos desafíos suelen agravarse por la existencia de marcos normativos rígidos y altamente codificados para la administración pública, que priorizan el cumplimiento de procesos formales por parte de las unidades de gestión, más que el logro de objetivos sustantivos que requieren la cooperación de un conjunto de unidades.
Esta concepción legalista y procedimental del servicio público no facilita la flexibilidad adaptativa que exigen los problemas retorcidos. Incluso las herramientas de gestión por resultados son más efectivas ante problemas complicados que complejos, porque apuntan a asegurar la implementación fidedigna de planes detallados de ejecución, y dependiendo cómo se usen, no necesariamente habilitan esa flexibilidad.
Cambio climático: “el problema más retorcido de todos”
Líderes mundiales en gestión pública, como William Eggers y Donald F. Kettl, consideran que “el cambio climático es el problema más retorcido de todos”. El clima es un sistema físico con múltiples interdependencias y retroalimentaciones, cuyos cambios presentan “puntos de inflexión” (tipping points) que generan cambios exponenciales, no lineales, y por ende resulta difícil prever con precisión sus impactos locales.
Las posibles intervenciones también requieren la acción de -y tienen impactos variables en- múltiples agencias públicas y sectores económicos (energía, industria, agricultura, transporte, vivienda, planeamiento urbano, empleo, etc.), que a menudo tienen intereses en conflicto. El cambio climático también presenta diversas áreas de incertidumbre, como encontrar las formas más efectivas y económicas para alcanzar la neutralidad de carbono o predecir la ocurrencia de eventos climáticos extremos y sus impactos. Todo esto implica grandes desafíos para los arreglos de gestión pública habituales.
Un reciente estudio del BID ofrece soluciones para mejorar la capacidad de abordar problemas complejos como el cambio climático. Dichas opciones se enmarcan en dos grandes ejes:
- Alinear los incentivos de los múltiples actores involucrados para facilitar políticas integradas y sinérgicas. Entre los arreglos de organización y gestión que debería adoptar el sector público para mejorar sus capacidades de diseñar y ejecutar políticas coherentes contra el cambio climático se incluyen: (i) fortalecer las funciones de asignación de prioridades, de organización de la maquinaria de gobierno, de coordinación y de seguimiento del Centro de Gobierno, (ii) adoptar enfoques sistémicos para el diseño de políticas con teorías de cambio robustas y cadenas de implementación que incluyan al conjunto amplio de sectores intervinientes e identifiquen sus interrelaciones, y (iii) mejorar las herramientas de rendición de cuentas sobre el cumplimiento de los compromisos climáticos, entre otras opciones.
- Ampliar la información y evidencia disponible para reducir la incertidumbre en la toma de decisiones y facilitar el aprendizaje de lo que funciona (y lo que no funciona). Esto implica en términos de gestión pública: (i) la adopción de herramientas de gestión adaptativa y flexibilidad gerencial y administrativa para la innovación, el aprendizaje y el ajuste continuo; (ii) el uso los resultados del monitoreo de las intervenciones en alimentar dicho aprendizaje y adaptación continua; (iii) asegurar el funcionamiento de sistemas de información abiertos e integrados que permitan a todas las partes involucradas actuar de manera más eficiente; y (iv) la fijación de estándares de evidencia más robustos para la aprobación de políticas y regulaciones, entre otras medidas.
Estas reformas son parte de un esfuerzo de construcción de capacidades estatales que impulsa el BID: uno que busca aprender de lo que se hace y hacer lo que se aprende. Esto supone abordar los problemas de manera integrada y no fragmentada, pilotar soluciones innovadoras, y finalmente iterar y adaptar en base a los aprendizajes de la propia implementación y las circunstancias cambiantes.
Esta es la manera más prometedora de abordar los problemas complejos que nuestras administraciones públicas tienen por delante.
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