Impactos fiscales de la descarbonización en la región

La amenaza del cambio climático nos obliga a repensar y adaptar nuestros procesos de producción para asegurar un futuro más sostenible y menos dependiente en energía derivada de hidrocarburos. Lograr una transición ordenada a economías descarbonizadas representa un importante reto para la región Andina, dado su gran dependencia económica en los hidrocarburos.

En la última década, los ingresos fiscales por hidrocarburos han sido muy importantes para esta región, representado cerca del 10% del PIB para Bolivia y Ecuador y 2,5% para Colombia. A su vez, la dinámica del precio del petróleo impacta en el desempeño de la economía, donde existe una alta correlación entre crecimiento del PIB y precio del petróleo.

En nuestro estudio Dependencia de los recursos naturales a nivel subnacional en la región Andina: desafíos y reformas analizamos los desafíos fiscales que enfrentan los gobiernos andinos en cuanto a los ingresos por renta extractiva. En este blog nos enfocamos en la dependencia de recursos provenientes de la industria hidrocarburífera. A seguir resumimos las principales conclusiones del estudio ydiscutimosrecomendaciones de reformas para fomentar una transición fiscalmente sostenible y equitativa hacia economías descarbonizadas.

La transición energética genera importantes retos para las finanzas públicas

La transición enérgica conllevará a una menor demanda global de hidrocarburos, lo que significará una caída en los ingresos derivados del principal producto exportable de la región. También se espera un aumento de la volatilidad de los precios de estas materias primas.

Para los gobiernos de la región, estas tendencias implicarán una reducción y mayor volatilidad de sus ingresos fiscales. Para poder dimensionar las implicancias de estas tendencias sobre los resultados fiscales de los gobiernos realizamos diferentes estimaciones basadas en varios niveles de precios del petróleo, los cuales se reflejan en la Figura 1.

Figura 1: Proyecciones de ingresos fiscales por hidrocarburos (% del PIB) ante distintos precios del petróleo a 2050

Encontramos que los impactos sobre los niveles de ingresos fiscales relacionados con hidrocarburos pueden ser sustanciales, reduciéndose en el escenario más adverso en 2050 a la mitad de los niveles de recaudación respecto al escenario base donde el precio del petróleo llegaría a US$88 el barril. 

Las finanzas públicas de los gobiernos subnacionales también se verían afectadas

Esta posible dramática caída en los ingresos derivado de hidrocarburos representaría un reto para mantener la estabilidad fiscal de los gobiernos subnacionales. Esto se debe a que una parte significativa de la renta generada por el sector extractivo es redistribuida para los gobiernos subnacionales a través de transferencias establecidas en mecanismos de reparto, usualmente conocidos como sistema de regalías[1].

Por ejemplo, para el periodo 2008-2019, en Bolivia las regalías han representado en promedio el 48% de los ingresos de los departamentos. En Colombia esta cifra llegó a los 14% de los departamentos y 5% de los municipios, y en Perú[2] representó 8% para los gobiernos regionales y 27% para los gobiernos locales.

Es necesario repensar el sistema de regalías

Actualmente, pocas regiones y gobiernos subnacionales se benefician de modo sustancial de las regalías del petróleo. Con la esperada reducción de los ingresos de los hidrocarburos, los gobiernos deberían repensar sus sistemas de regalías para que puedan ser un mecanismo efectivo de ingresos más estables para los gobiernos subnacionales y fomentar una transición más equitativa,

Eso significa que los recursos por regalías deben ser distribuidos más igualitariamente entre los territorios, teniendo en cuenta el contexto económico y político especifico de cada país, con criterios como  la igualdad de ingresos per cápita hasta el cierre brechas fiscales subnacionales (diferencias entre necesidades de gasto y capacidades de movilización de ingresos). Este enfoque podría ser aplicado dentro de todos los componentes del sistema de transferencias intergubernamentales (Munoz, Pineda y Radics, 2017).

Para poder aprovechar esta oportunidad, dos acciones son necesarias: aumentar el poder redistributivo del sistema de regalías y fortalecer la gestión del gasto público subnacional.

Actualmente, los sistemas vigentes contribuyen poco para la reducción de la desigualdad entre regiones. En Bolivia y Perú, las brechas de recursos recibidos por regalías entre las regiones en el percentil 25 con mayor monto de regalías y el percentil 25 con menor monto de regalías per cápita son superiores a 8 y 4 veces, respectivamente. En Colombia, donde el 20% de los departamentos todavía no acceden a estos recursos, las disparidades son muy abultadas, llegando a alcanzar hasta 60 veces de los recursos por regalías. En general, a nivel municipal, estas brechas en la distribución de regalías son aún mayores (166 veces en Colombia y 6 veces en Perú, donde todas las municipalidades reciben regalías). Asimismo, en Bolivia, Colombia y Perú, los territorios que reciben los cánones per cápita más elevados son también los territorios con mayor renta per cápita.

A su vez, estas grandes disparidades fiscales territoriales afectan la provisión equitativa de servicios locales. Este desafío se hace más grave por sistemas de transferencias que no son suficientemente potentes para reducir significativamente las disparidades y la falta de sistemas de ecualización fiscal en la región, mecanismo que permite la distribución de recursos entre niveles de gobierno con el fin de igualar las capacidades de los distintos gobiernos de ofrecer a sus ciudadanos un mismo paquete de bienes y servicios, a un mismo nivel de tributación.

Otra oportunidad: mejoras en la calidad del gasto público

Si bien las jurisdicciones subnacionales han registrado importantes aumentos en sus ingresos durante las fases de expansión de los precios internacionales, es posible que no hayan tenido la capacidad y los incentivos para gastar eficientemente estos recursos.

Algunos estudios[3] muestran que los incrementos en ingresos por recursos de la industria extractiva asociados a expansiones en los mercados y precios del petróleo y minerales no se han reflejado en aumentos conmensurados en la provisión de bienes públicos y en la calidad de vida de los ciudadanos.

Esto se explica en parte porque a nivel subnacional, los gobiernos cuentan con capacidad administrativa limitada para hacer frente a la volatilidad de los ingresos y la gestión de la inversión pública, así como también incentivos y comportamientos inapropiados que inciden sobre el nivel y composición del gasto público, haciéndolos más ineficientes y opacos.

Recomendaciones de reforma para gestionar el impacto de la descarbonización en los ingresos fiscales

Gestionar el impacto de la transición hacia fuentes de energía limpias en los ingresos fiscales de las economías andinas requiere de reformas a corto, mediano y largo plazo, así como mejoras en la calidad del gasto público.

Las reformas de corto plazo deberían enfocarse en reducir la volatilidad de los ingresos en los gobiernos subnacionales y mejorar el impacto del gasto en el aumento de la productividad. Algunas de las recomendaciones incluyen:

• Reequilibrar los riesgos de volatilidad de los ingresos fiscales entre los distintos niveles de gobierno. Esto significa que se debe considerar aumentar la proporción de los ingresos con alta volatilidad que van al gobierno central (quien tiene más medios para solventar el problema) y asegurar un flujo más estable de ingresos fiscales a los gobiernos subnacionales (como coparticipar impuestos nacionales y mejorar la recaudación de impuestos locales).
• Establecer mecanismos compensatorios, como un Fondo de Estabilización de Transferencias por Regalías o un Fondo de Estabilización y Ahorro, para reducir la volatilidad de ingresos fiscales a los gobiernos subnacionales y apoyar la continuidad de la prestación de servicios.
• Relajar la asignación exclusiva de recursos procedentes de regalías a gastos de infraestructura y permitir su uso en áreas como educación y salud, donde la tasa de retorno y la eficiencia del gasto pueden ser mayores. Asimismo, sería pertinente que la asignación de algunos recursos se coordinara a nivel central, con el objetivo de que la redistribución se haga de manera más equitativa y eficiente a través del territorio nacional.

Para el mediano y largo plazo, se necesitan acciones que ayuden contrarrestar la caída de los ingresos de los hidrocarburos para promover la sostenibilidad fiscal en los gobiernos subnacionales. Entre ellas, recomendamos:

• Desarrollar bases imponibles alternativas que permitan financiar las políticas públicas de las regiones ante la reducción de la explotación de combustibles fósiles.  También es importante revisar la política de gastos tributarios subnacionales, fortalecer las administraciones tributarias locales para reducir la evasión, y mejorar la recaudación del impuesto predial.
• Replantear la arquitectura del sistema de descentralización fiscal para lograr un nuevo equilibrio entre responsabilidades de gasto e ingresos entre los gobiernos subnacionales y central.

El objetivo de las recomendaciones es promover el equilibrio de los ingresos entre gobiernos subnacionales, mejorar la eficiencia y calidad del gasto público, y preparar a las economías de los países andinos para una transición energética sostenible, mitigando las desigualdades fiscales y promoviendo una distribución más equitativa de los recursos.

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