Próximo desafío para de las herramientas tributarias digitales en América Latina y el Caribe
La digitalización ha ayudado a los gobiernos a detectar el incumplimiento, pero es necesario mejorar la fiscalización para incrementar la recaudación.
Aspectos destacados
- Existe una brecha significativa entre lo que las herramientas digitales detectan y lo que finalmente recaudan las administraciones tributarias de América Latina y el Caribe.
• El principal factor que explica esta brecha es la debilidad en la fiscalización efectiva: cuando esta carece de credibilidad, los contribuyentes adaptan su comportamiento en consecuencia.
• Abordar este desafío requiere soluciones institucionales, no tecnológicas. Los gobiernos deben fortalecer los marcos legales, desarrollar capacidades de fiscalización y adoptar estrategias de cobro costo-efectivas.
Las herramientas tributarias digitales están generando resultados concretos para las administraciones tributarias de América Latina y el Caribe (ALC). En Brasil, un programa que recompensa a los consumidores por exigir facturas aumentó la recaudación neta en un 9,3%. En Costa Rica, correos electrónicos de fiscalización de bajo costo produjeron mejoras en el cumplimiento que persistieron en el tiempo y se extendieron a otras empresas. La evidencia es clara: estas herramientas funcionan.
Sin embargo, la evidencia también revela una brecha llamativa entre lo que detectan las herramientas digitales y lo que los gobiernos finalmente recaudan. Las primeras experiencias en la región ilustran este desafío de manera contundente. En un caso bien documentado en Ecuador, las herramientas digitales detectaron en promedio alrededor de US$187.000 en ingresos no declarados por empresa, pero en última instancia solo se recaudaron aproximadamente US$1.850 por empresa. La región ha aprendido mucho desde esos primeros ejercicios.
La pregunta ahora es: ¿cómo cerramos la brecha que aún persiste entre la detección y la recaudación?
Las herramientas digitales son notablemente eficaces para detectar el incumplimiento tributario
Dos tipos de instrumentos digitales han demostrado ser especialmente efectivos en la región: los sistemas de facturación electrónica y la información de terceros.
La facturación electrónica aprovecha una tensión inherente al impuesto al valor agregado (IVA). Bajo este esquema, las empresas pagan impuestos sobre sus insumos y los cobran sobre sus ventas. Los vendedores tienen incentivos para subdeclarar las ventas, mientras que los compradores quieren declarar las compras para reclamar créditos.
La facturación electrónica genera un registro en tiempo real y trazable de estas transacciones, lo que permite a las autoridades tributarias cotejar declaraciones y señalar discrepancias. Un estudio sobre la implementación gradual en Perú muestra que estos sistemas aumentan consistentemente las transacciones declaradas y reducen los costos de cumplimiento para los contribuyentes (1).
Las estrategias de información de terceros, en las que las autoridades tributarias utilizan registros digitales de bancos, empleadores u otras empresas para verificar declaraciones, han demostrado ser igualmente eficaces, incluso para impuestos distintos al IVA. La evidencia de Chile y Costa Rica confirma que estas herramientas revelan grandes brechas entre lo que los contribuyentes declaran y lo que realmente adeudan (2). La capacidad de detección es sólida en distintos tipos de impuestos y países. En síntesis, la detección ya no es el cuello de botella.
Tabla: Resumen de la evidencia sobre herramientas tributarias digitales en América Latina y el Caribe
| Tema | Aumentos potenciales de la recaudación | Ajustes compensatorios de los contribuyentes | País |
|---|---|---|---|
| Sistema electrónico de facturación y declaración | Base tributaria: US$3.820 por empresa Ingreso tributario: US$2.530 millones | Ajuste en los gastos declarados | Brasil |
| Base tributaria: US$7.810 Ingreso tributario: US$0 | Compensación mediante créditos de IVA existentes | Perú | |
| Base tributaria: US$506 Ingreso tributario: US$298 | Compensación mediante créditos de IVA existentes | Perú | |
| Pago electrónico de impuestos | Base tributaria: US$0 Ingreso tributario: US$0 | Uruguay | |
| Uso de información (informes de terceros) | Base tributaria: US$16,8 Ingreso tributario: US$2,7 | Chile | |
| Base tributaria: US$804 por empresa Ingreso tributario: US$482 por empresa | Costa Rica | ||
| ↑ 22 p.p. tasa de declaración, de los cuales ↑ 4,8 p.p. prob. pasivo neto positivo Ingreso tributario: US$15–US$18 por empresa | Compensación mediante deducciones de costos con empresas que declaran cero en sus pasivos | Costa Rica | |
| Base tributaria: US$5.852 por empresa de US$187.358* Ingreso tributario: US$1.851 por empresa de US$39.736* | Compensación mediante deducciones de costos: “otros costos administrativos” y falta de respuesta | Ecuador | |
| Eficacia de los sistemas de auditoría masiva** | Base tributaria: US$1.229 por empresa Ingreso tributario: US$429–US$1.486 por empresa | Brasil | |
| Base tributaria: US$1.417 por empresa Ingreso tributario: US$1.347 por empresa | Ajuste mediante la composición de los ingresos gravables | Brasil | |
| Base tributaria: US$3.580 por empresa Ingreso tributario: US$2.577 por empresa | Brasil |
Cálculos del BID basados en Naritomi (2019); Bellon, Dabla-Norris, Khalid & Lima (2022); Bellon, Dabla-Norris & Khalid (2023); Brockmeyer & Sáenz Somarriba (2025); Pomeranz (2015); Brockmeyer & Hernández (2016); Brockmeyer, Hernández, Kettle & Smith (2019); Carrillo, Pomeranz & Singhal (2017); Café, Yarygina & Escalante (2024); Bando Grana, Canozzi, Martínez & Dezolt (2021); Yarygina, Iketani, Martínez & Tiburcio (2025). Las columnas muestran: (i) Aumento del ingreso tributario: incremento neto en la recaudación derivado de la digitalización; (ii) Aumento de la base tributaria: expansión de la base imponible; (iii) Ajustes compensatorios del contribuyente: ajustes que pueden reducir el efecto neto sobre los ingresos. *Las estimaciones corresponden al escenario hipotético en el que no ocurre compensación y todas las empresas responden. **Un sistema masivo de auditoría cruza información de declaraciones y pagos con otras fuentes, notifica a los contribuyentes sobre irregularidades y ofrece una interfaz para regularizar inconsistencias o impugnar la notificación.
¿Por qué la detección por sí sola no es suficiente?
En las economías de altos ingresos, la detección de discrepancias y la fiscalización efectiva suelen ir de la mano. En ALC, donde la capacidad estatal es más limitada, ello conlleva desafíos distintos. Las autoridades tributarias pueden identificar una discrepancia, pero carecen de los recursos o la autoridad legal para dar seguimiento a cada contribuyente. Y los contribuyentes lo notan.
Cuando la aplicación de la ley no es creíble, los contribuyentes se adaptan. La evidencia documenta un patrón consistente: las empresas que son sorprendidas subdeclarando ingresos responden inflando sus costos declarados, compensando así el pasivo detectado. En Chile, el efecto disuasorio del rastro documental del IVA fue limitado cuando la fiscalización no se percibía como creíble. En Ecuador, las empresas reclamaron costos adicionales y, en muchos casos, simplemente no respondieron a las notificaciones, juzgando acertadamente que las autoridades no podían perseguir a todos. Los estudios que examinan la digitalización sin una fiscalización efectiva complementaria encuentran consistentemente solo modestos incrementos en los ingresos netos.
Cerrando la brecha: marcos legales, capacidad institucional y estrategias calibradas
Convertir la detección en ganancias sostenidas de recaudación requiere más que mejor tecnología. Requiere fortalecer el ecosistema institucional en torno a ella, al menos en tres frentes:
Primero, los marcos legales importan. Cuando las notificaciones a los contribuyentes carecen de fuerza legal, las tasas de respuesta son predeciblemente bajas: la evidencia de Ecuador encontró que solo el 10–20% de las empresas notificadas presentaron declaraciones corregidas. Pero la región se está adaptando. El propio Ecuador ha introducido en su portal de administración tributaria un casillero fiscal vinculante, otorgando validez legal a las notificaciones electrónicas. Los países deben garantizar que la detección digital esté respaldada por procedimientos de notificación legalmente vinculantes y por vías de fiscalización realistas. Sin esto, incluso el sistema de detección más sofisticado no produce más que una lista de discrepancias.
Segundo, la capacidad institucional es esencial. La tecnología por sí sola no puede sustituir la estructura organizativa, el personal capacitado y los sistemas operativos que las autoridades tributarias necesitan para actuar sobre lo que revelan las herramientas digitales. Una administración tributaria que puede detectar el incumplimiento, pero no puede procesar, dar seguimiento o adjudicar los casos obtendrá retornos limitados de sus inversiones digitales. Desarrollar esta capacidad —desde la dotación de personal y la capacitación hasta los procesos internos y la infraestructura de tecnologías de información— es tan importante como la tecnología misma.
Tercero, las estrategias de fiscalización deben calibrarse según el tamaño y el perfil de riesgo del contribuyente. Los estudios realizados en el marco del programa PROFISCO de Brasil ilustran este punto con claridad: al probar diferentes enfoques de fiscalización con micro y pequeñas empresas, la regularización asistida —en la que los auditores tributarios ayudan directamente a los contribuyentes a corregir sus registros— fue la intervención más efectiva, pero también la más intensiva en recursos. Por lo tanto, su uso puede resultar más apropiado para las empresas de mayor tamaño dentro del segmento de micro y pequeñas empresas (3).
Las intervenciones más simples y de menor costo, como los mensajes, tuvieron efectos más débiles en estas empresas, pero resultaron más costo-efectivas para los contribuyentes más pequeños. Esto apunta a un equilibrio fundamental: las herramientas de fiscalización más intensivas tienden a generar las mayores mejoras en el cumplimiento, pero su costo limita su amplitud de aplicación, por lo que es necesario priorizar su uso con cuidado.
Para los contribuyentes más pequeños, las intervenciones digitales de bajo costo pueden ser igualmente poderosas. En Costa Rica, los correos electrónicos de fiscalización dirigidos a empresas que no presentaron declaraciones aumentaron las tasas de pago y los montos pagados, con efectos que perduraron en el tiempo. De manera crucial, las empresas intervenidas comenzaron a declarar con mayor probabilidad transacciones con con otras empresas, generando efectos indirectos positivos que facilitaron la fiscalización futura. La clave está en ajustar la intensidad de la intervención al perfil del contribuyente, maximizando el retorno fiscal a partir de recursos de fiscalización limitados.
Las intervenciones digitales también pueden generar beneficios más allá de los incrementos inmediatos en la recaudación. La evidencia del sistema electrónico de pago del IVA de Uruguay no muestra un aumento significativo en las recaudaciones, pero sí un marcado cambio hacia pagos con tarjeta de crédito y débito. Al reducir los incentivos para evitar transacciones trazables, herramientas como la facturación electrónica pueden generar efectos indirectos positivos, apoyando la profundización financiera y una mayor difusión tecnológica.
La próxima frontera
Nuestro análisis muestra que, si bien la tecnología es eficaz para la detección, se necesita mucho más para convertir esta información en mayores ingresos tributarios. Cerrar esta brecha no es, por tanto, un desafío tecnológico, sino uno institucional.
El desafío ahora radica en construir los marcos legales, la capacidad organizacional y las estrategias de fiscalización calibradas según el perfil del contribuyente. Es igualmente importante que el personal de las administraciones tributarias esté capacitado para utilizar estas herramientas de manera efectiva, porque incluso la mejor tecnología tiene un impacto limitado si las personas que la operan no están equipadas para actuar sobre lo que revela.
No existe un modelo universal. Cada país opera dentro de una capacidad institucional, un marco legal y un entorno económico propios, por lo que las soluciones deben adaptarse en consecuencia. Lo que funciona para las grandes empresas en Brasil puede no aplicarse a los pequeños contribuyentes en Costa Rica. Precisamente por eso, la evaluación rigurosa, la experimentación con nuevas herramientas y la disposición a adaptar los enfoques en función de los resultados son tan esenciales. Los países que mejor aprovecharán sus inversiones digitales serán aquellos que se comprometan con el aprendizaje continuo: probar qué funciona, medir el impacto y ajustar el rumbo a medida que avanzan.
