Avances y desafíos de la nueva fiscalidad internacional en América Latina y el Caribe

En el cuarto trimestre de 2021, 137 países llegaron a un acuerdo sin precedentes respecto a la reforma de aspectos internacionales del Impuesto a la Renta de Sociedades (IS) en el Marco Inclusivo sobre BEPS (erosión de la base imponible y traslado de beneficios) coordinado por la OCDE. Treinta y un países latinoamericanos y caribeños pertenecen al Marco Inclusivo, que actualmente trabaja para que el acuerdo político, de adhesión voluntaria, se materialice en forma de convenios internacionales y modelos de legislación interna para que el paquete entre en vigor en enero de 2024, según anunció el Secretario General de la OCDE recientemente en Davos.

La reforma es una buena noticia para América Latina y el Caribe (ALC) y otros países en desarrollo pues puede contribuir para aumentar su recaudación tributaria desde las grandes empresas multinacionales. Estimativas preliminares apuntan que el impacto recaudatorio podría superar los US$3 mil millones para ALC por año.

La reforma se puede describir, de forma muy sintética, a partir de dos iniciativas: la primera es introducir un mecanismo de reparto de una parte de las utilidades generadas por las “mega” multinacionales (EMN) más grandes y rentables, de suerte que contribuyan al fisco de los países donde exista una masa crítica de usuarios de sus servicios, incluso aunque la multinacional no tenga establecimiento permanente en el mismo. La segunda medida propone implementar un Impuesto Mínimo Global (IMG) para que las utilidades contables de las multinacionales se vean sujetas a una imposición mínima efectiva del 15%.

Con estas dos medidas, se trata de desliar dos nudos gordianos: (i) el creciente grado de digitalización y los nuevos modelos de negocios que proveen servicios y acceso de información de sus usuarios permitiendo a las empresas tener una participación relevante en un mercado sin tener presencia física (scale without mass) y (ii) que siga siendo posible reducir la carga tributaria trasladando utilidades a países de baja tributación, lo cual reconoce las debilidades de los mecanismos vigentes (precios de transferencia, reglas de subcapitalización, etc.). En una economía abierta y globalizada, estos dos problemas afectan a todos los países.

Descripción de los Pilares 1 y 2
En esencia, el Pilar 1 crea un mecanismo para repartir el denominado “Monto A”, una fracción (25%) de los beneficios residuales, que afecta a aproximadamente las cien multinacionales más grandes (con volumen de operaciones superior a 20.000 millones de euros) y rentables (más del 10% de beneficio sobre las ventas) del mundo. Para la administración del tributo se prevé la presentación de una declaración única (balance consolidado de la mega EMN) ante la hacienda del país donde resida la matriz última, compartiendo la información con los demás países.

Cada país tendrá el derecho a gravar la parte de los beneficios residuales (Monto A) que le corresponda según su participación en las ventas de la mega-MNE. El Monto B se centra en la remuneración de las actividades rutinarias de comercialización y distribución realizadas en la jurisdicción de mercado por una parte vinculada de la MNE; un tema importante cuyos detalles aún se están definiendo. Finalmente, una convención multilateral regulará las competencias administrativas de los fiscos para contribuir a la seguridad jurídica y reducción de litigios.

Por su parte, el Pilar 2 busca evitar la erosión de la base tributaria y su traslado a países de menor carga. Se sustenta en que, si un estado no ejerce su derecho a gravar a un nivel adecuado, se pueden aplicar reglas (RIR – Regla de Inclusión de Rentas) para reasignar esos derechos de imposición a otra jurisdicción que lo grave efectivamente. Una regla complementaria (UTPR – Regla de Pagos Infragravados), destinada a prevenir que las matrices de las MNEs emigren a paraísos fiscales para eludir el impuesto, es denegar deducciones en las filiales si las rentas que van a la matriz están tributando a un nivel inferior al mínimo estipulado.

Estas reglas del Pilar 2, que afectan a unas 8.000 multinacionales (su umbral de aplicación es inferior al Pilar 1) y que en conjunto se denominan GloBe (Global anti-Base Erosion, por sus siglas en inglés), inauguran para las MNES un nuevo impuesto mínimo a la renta a nivel mundial que debería asegurar una tasa efectiva del 15% sobre la utilidad contable con independencia de la jurisdicción en que se contabilicen las rentas.

Novedades de la propuesta
Se debe reconocer que la propuesta es muy innovadora. Destacamos en el Pilar 1 la generación de un mecanismo de transferencia de rentas que es progresivo en el sentido de avanzar con los Objetivos de Desarrollo de Naciones Unidas. Asimismo, resalta la aplicación del tratamiento unitario de las megaempresas como sujetos pasivos, la distribución formularia de sus utilidades, el reconocimiento de la contribución del usuario en la creación de valor y el consiguiente derecho a gravar del país del mercado.

En el Pilar 2, destacamos que el ámbito de aplicación comprende a unas 8.000 grandes multinacionales (facturación superior a €750 millones) que representan el 90% de la base imponible de las MNEs, quedando excluidos los fondos de pensiones, empresas públicas e industria naviera. La novedad más importante, asumiendo la debilidad de los mecanismos vigentes como son los precios de transferencia y las reglas de subcapitalización, es la traslación de rentas desde países de baja tributación a otros que tengan niveles de imposición superior al 15%.

Otro elemento destacable del Pilar 2 es que permite la aplicación de un Impuesto Mínimo Complementario Nacional (IMCN) en las jurisdicciones de mercado donde actúan las MNE a fin de no ceder impuestos a los países de sus casas matrices. Por último, no todas las utilidades quedan sujetas al impuesto mínimo global, sólo lo está la ganancia contable residual, exonerando del gravamen a las rentas rutinarias atribuibles al activo fijo y a la mano de obra (denominados carve-outs).

Desafíos de la reforma
La propuesta también presenta desafíos importantes. El primero es que el Pilar 1 se aplica exclusivamente a las megaempresas, pero el acuerdo prohíbe la aplicación de impuestos a los servicios digitales (DST) a cualquier otra empresa, generando una desfiscalización de la mayor parte de la economía digital, en abierta contradicción con los objetivos de política tributaria que se perseguían.

Un segundo problema es la cuantía del Monto A, pues la fórmula excluye los beneficios rutinarios (fijados en el 10% de las ventas) y, de los no rutinarios, retiene el 75% en residencia y reparte el 25% al resto de los mercados donde actúa. Estos porcentajes surgieron de una negociación política y, consecuentemente, son debatibles, más aún si consideramos que las megaempresas del conocimiento aumentarán de manera creciente su importancia en el futuro y residen mayoritariamente en economías desarrolladas, limitando la función redistributiva antes ensalzada.

Asimismo, el IS gana en complejidad con la inclusión, junto al régimen general, de varios regímenes especiales: las megaempresas, que se sujetan al Pilar 1, las empresas muy grandes, que lo hacen al Pilar, 2 y las pequeñas y microempresas, con sus regímenes simplificados. Adicionalmente, por el juego combinado de la exclusión por actividad (carve-out) en el Pilar 2 y el IMCN, es previsible que pervivan los incentivos tributarios.

La complejidad aumentará los costos de cumplimiento de los contribuyentes y de control por las administraciones, multiplicando las oportunidades de elusión. Adicionalmente, las medidas acordadas consolidarán la divergencia entre el impuesto a las empresas, donde predomina la territorialidad, y el gravamen personal, donde prevalece la renta mundial.

A nivel institucional, es necesario reconocer el esfuerzo técnico y político realizado por el MI-OCDE para lograr los consensos, en un proceso del que existen escasos precedentes en el campo tributario (learning by doing). Con todo, sabemos que hay que apoyar a los países en desarrollo para fortalecer sus capacidades analíticas y así lograr que su participación en la elaboración de las normas internacionales sea realmente efectiva.

Finalmente, parece necesario complementar esta nueva fiscalidad con un marco regulatorio que proteja los derechos del consumidor, la privacidad de los datos y la defensa de la competencia, teniendo en cuenta que la economía del conocimiento tiene como elemento en cuestión el propio ser humano, en particular su intimidad y su biología.

Impacto recaudatorio
Diversos autores han estimado el impacto recaudatorio de la reforma. De manera preliminar, el Pilar 1 podría rendir anualmente una cifra entre US$438 y US$1038 millones para América Latina y el Caribe mientras que la recaudación del Pilar 2 parece más relevante para la región y alcanzaría entre US$2.100 y US$2.250 millones cada año.

Cabe consignar que los cálculos están condicionados por la ausencia de datos por empresa y únicamente se encuentran disponibles a nivel país al año 2017 para cinco jurisdicciones. Más aún, no incluyen la introducción de un IMCN general.

Conclusiones y recomendaciones
Para el Marco Inclusivo y Pilar 1 recomendamos revisar el umbral de aplicación y la base de reparto de los beneficios residuales que integran el Monto A, de suerte que el mecanismo tenga mayor potencial redistributivo. Asimismo, sugerimos reconsiderar la actual prohibición de implementar el impuesto sobre los servicios digitales a las empresas de ingresos inferiores a los umbrales acordados.

Para los países, recomendamos ponderar la conveniencia de participar en el Pilar 1, frente a alternativas menos alineadas, como el Impuesto sobre Servicios Digitales.

Respecto del Pilar 2, la recomendación principal es establecer el IMCN, para evitar ceder recaudación a terceras jurisdicciones debido al establecimiento del Impuesto Mínimo Global (IMG). Otra política que será necesario revisar son los incentivos fiscales para fomentar la inversión, especialmente si no se aprueba en el país el Impuesto Mínimo Complementario Nacional (IMCN). Mas aun, para poner en pie de igualdad a todos los contribuyentes, a todas las empresas (que facturen sobre cierto monto) en el país se les debe aplicar el IMCN asegurando un impuesto a la renta mínimo de 15% sobre las utilidades contables. En efecto, esto coadyuvaría a reducir el impacto negativo de los incentivos redundantes en el IS, pero no sustituye la necesidad de revaluar su diseño.

Factura electrónica para las transacciones transfronterizas
Para favorecer este proceso de transparencia y control tributario, proponemos la factura electrónica para todas las transacciones transfronterizas de bienes, servicios, intangibles y financiamiento, e impulsar el intercambio de información entre todas las jurisdicciones intervinientes del último beneficiario de la propiedad y de los informes país por país que actualmente presentan las grandes firmas multinacionales. Asimismo, la efectiva gestión de la reforma supone una revisión y modernización de las áreas internacionales de las administraciones tributarias.

Adicionalmente, consideramos necesario fortalecer la cooperación internacional y su institucionalidad para superar las asimetrías entre países en la formulación de políticas y las carencias en su implementación efectiva, profundizando así los trascendentes avances alcanzados.

Todos los países de la región deberán analizar su política tributaria internacional y determinar si conviene adherir al nuevo consenso internacional, o bien continuar con una política tributaria autónoma, asumiendo el riesgo de menoscabar su integración comercial y financiera internacional. Queremos subrayar nuestro compromiso con los países miembros y estamos a disposición de apoyarlos en el análisis y en la implementación de los ajustes a sus políticas tributarias.