Beneficios de proteger la inversión pública durante la consolidación fiscal en Latinoamérica

A medida que las economías continúan recuperándose del shock del COVID-19, los gobiernos se están encontrando con la necesidad de realizar ajustes fiscales importantes para reestablecer la sostenibilidad de la deuda. En este contexto, el gran desafío consiste en diseñar planes fiscales que además de contribuir a sanear las finanzas públicas, puedan ser amigables al crecimiento económico inclusivo, y así promover el bienestar ciudadano.  Si bien muchas veces las discusiones de política suelen enfocarse en el tamaño de la consolidación fiscal, el diseño o composición del ajuste puede ser aún más relevante para entender su impacto macroeconómico.   

Existe mucha discusión en la literatura sobre las ventajas y desventajas de diferentes enfoques hacia la consolidación fiscal, como por ejemplo, la contribución de los impuestos vis-à-vis el gasto público durante estos episodios y sus efectos en la economía tanto en el corto como mediano plazo.

Sin embargo, la evidencia empírica sobre el papel que juegan diferentes componentes del gasto en los ajustes, tal como el consumo público y la inversión pública, es más limitada. Muchas veces recortar ciertos tipos de gasto puede no generar los beneficios esperados.

Dado que el multiplicador del gasto de capital suele ser bajo ciertas circunstancias, mayor que el del consumo público, puede que sea conveniente proteger, o incluso aumentar la inversión pública productiva durante los ajustes fiscales para reducir los costos en términos del producto. Por lo tanto, analizar el rol de la composición del gasto público durante los ajustes fiscales es clave para evaluar cómo los cambios de política fiscal influyen en los resultados macroeconómicos, y para contribuir a los debates de política pública sobre  el diseño óptimo de la consolidación fiscal.

Nueva investigación

En un documento de trabajo reciente[1], nos preguntamos si los efectos macroeconómicos de la consolidación fiscal dependen del comportamiento de dos componentes clave del gasto público: el consumo y la inversión pública; o más específicamente, de la mezcla entre recortes de la inversión pública y del consumo público durante las consolidaciones fiscales. El estudio utiliza una muestra de 70 países (incluyendo 17 países de América Latina y el Caribe) durante el periodo 1980-2019.

Identificamos a los episodios de consolidación a través de cambios importantes en el balance fiscal cíclicamente ajustado. Si bien, en promedio, los recortes en la inversión pública tienden a ser más del doble de los recortes en el consumo público durante un ajuste fiscal típico, existe una gran variación en el comportamiento de ambas categorías de gasto durante estos episodios entre países. El análisis empírico explota esta heterogeneidad en el comportamiento de ambos componentes del gasto e identifica episodios de ajuste fiscal donde se resguarda o penaliza la inversión pública con el fin de estimar sus impactos sobre la actividad económica.

Cambio en componentes del gasto durante consolidaciones fiscales (% PIB)

Fuente: Ardanaz et al. 2021. Nota: Cada observación representa un país-año de ajuste fiscal

Proteger la inversión pública favorece al crecimiento económico

Si bien encontramos que las consolidaciones fiscales son, en promedio, contractivas, el tamaño de la caída del producto depende del comportamiento de la inversión pública en relación con el consumo público durante el ajuste fiscal. Las diferencias entre los ajustes fiscales basados en el recorte del consumo público y los ajustes basados en la inversión pública tienden a aumentar con el paso del tiempo.

Cuando se penaliza la inversión pública en relación con el consumo público, es decir, disminuye su contribución en el gasto, una consolidación del 1% del PIB reduce el producto en un 0,7% en el plazo de los tres años que siguen a ese shock fiscal. Al contrario, salvaguardar la inversión pública de los recortes del gasto público en relación con el consumo público puede neutralizar los efectos contractivos de los ajustes fiscales en el corto plazo, e incluso puede estimular el crecimiento a mediano plazo.

Respuesta del PIB ante una consolidación fiscal

Fuente: Ardanaz et al. 2021. Nota: Año = 0 denota el año de una consolidación fiscal. IP protegida (penalizada) denota una situación en la que se observa un cambio positivo (negativo) en la ratio de inversión pública/consumo público como resultado del ajuste fiscal. Las líneas punteadas indican un intervalo de confianza del 90%.

La diferencia entre estas respuestas depende en buena parte de la inversión privada, que permanece baja  cuando la inversión pública pierde terreno en relación con el consumo público, y experimenta una fuerte recuperación cuando durante una consolidación fiscal se protege la parte de la inversión pública en el gasto total. Estos resultados sugieren que los efectos positivos de atracción de la inversión pública en la inversión privada (crowding-in) constituyen un mecanismo clave para explicar la variación en las respuestas del producto a diferentes planes de ajuste fiscal.

Implicaciones para la política fiscal

Incluso antes de la pandemia de la COVID-19, había una preocupación creciente en círculos políticos y académicos a propósito del declive secular en los niveles de  inversión pública en los países industrializados y en vías de desarrollo. La pandemia ha tenido como resultado un mayor y marcado deterioro de las cuentas fiscales en todo el mundo, a medida que los países respondieron a los retos sin precedentes de esa pandemia con políticas fiscales expansivas.

Sin embargo, a medida que la pandemia se repliega, numerosos países tendrán que diseñar planes de consolidación fiscal ambiciosos para restaurar la sostenibilidad de la deuda. Si bien puede que los ajustes fiscales sean inevitables, la política de gasto puede atenuar los efectos económicos negativos de los planes de consolidación fiscal protegiendo partidas específicas del gasto.

Por lo tanto, es probable que el diseño óptimo de los paquetes de ajuste fiscal exija la protección de la inversión pública productiva ante grandes recortes presupuestarios, sobre todo dados los bajos niveles preexistentes en numerosos países en desarrollo. Conservar el ratio del gasto de inversión pública en relación con el consumo público podría ser suficiente para evitar los profundos y prolongados efectos contractivos de la austeridad fiscal, e incluso podría generar beneficios expansivos a mediano plazo.

Sin embargo, la protección de la inversión pública no es automática. Por ende, los países deben contemplar el fortalecimiento de mecanismos institucionales para proteger la inversión pública ante los recortes presupuestarios, incluyendo la adopción de reglas fiscales con énfasis en  la temática de composición del gasto público, y la implementación de marcos fiscales a mediano plazo para asegurar niveles de gasto de capital predecibles a lo largo del tiempo.