Cómo los gobiernos de la región pueden hacer una gestión financiera pública verde
Para poder responder a los desafíos del cambio climático, los gobiernos tendrán que adaptar sus procesos de gestión para tener mejor información y control sobre el gasto público y fortalecer su capacidad de promover una transición justa y equitativa a economías con bajas emisiones en carbono.
La gestión financiera pública (GFP) es una herramienta clave para apoyar a los gobiernos en esta tarea pues cumple un papel fundamental en la asignación y en el uso de los recursos. Por lo tanto, debe alinear sus prácticas con los desafíos del clima y de la pérdida de la de la biodiversidad, incluidas las políticas y gestión de los riesgos fiscales y de las asignaciones y ejecución de los recursos públicos.
Una GFP Verde es el conjunto de herramientas, metodologías, procesos y sistemas para alinear la gestión fiscal, presupuestaria y contable con los desafíos del clima y de la biodiversidad, en todo el ciclo del gasto público. Eso significa aplicar esta visión desde la planificación fiscal y preparación del presupuesto, hasta la identificación y evaluación del gasto público relacionado con el clima, la producción de la contabilidad, la auditoría y la vigilancia independente.[1]
Si bien las prácticas de GFP Verde son todavía iniciales en la mayoría de los países, incluidas las economías avanzadas, se identifica un interés y aplicación crecientes. Para ayudar a los gobiernos a aprovechar esta oportunidad, hemos publicado la nota técnica Avances y oportunidades en la Gestión Financiera Pública Verde. En este blog compartimos las principales conclusiones de este estudio.
Cinco herramientas para una gestión financiera pública verde
1 – Marcos de gasto de mediano plazo verdes
Estos marcos son fundamentales para una planificación fiscal de largo plazo alineada con los desafíos del clima y de la biodiversidad. Hay que considerar los riesgos del clima antes mismo de la preparación del presupuesto, durante la fase de planificación estratégica y de marco fiscal general. Para tanto, hay que incluir el clima y la descarbonización en los análisis de riesgo y sostenibilidad fiscal, con escenarios macroeconómicos y los costos de la transición hacia una economía de bajo uso de carbono, además de lograr alertas tempranas.
La cuantificación fiscal de la transición con proyecciones de reducción de ingresos (combustibles, autos, etc.) e incremento de gastos (emergencias y recuperación con desastres climáticos, inversión resiliente, etc.) es indispensable para enfrentar los desafíos de una transición fiscalmente sostenible.
El Reino Unido tiene un buen ejemplo de un marco de gasto de mediano plazo verde, pues identifica y transparenta los riesgos económicos y fiscales del cambio climático, con los impactos en la deuda pública, con escenarios alternativos, rangos probabilísticos y análisis de sensibilidad, para alcanzar emisiones netas cero de carbono al 2050.
2- Marcación del gasto y nuevos clasificadores presupuestarios
La marcación del gasto público relacionado con el clima (Budget Tagging)[2] es una estrategia de presupuestación verde (Green Budgeting) para lograr información de calidad, oportuna y sostenible en el tiempo.
En este tema es necesario información presupuestaria más desagregada, con nuevos clasificadores funcionales, además de criterios comunes y fortalecimiento de capacidades en los sectores. El nivel de detalle actual del COFOG (Clasificador de Funciones de Gobierno, UN-FMI) no permite identificar periódicamente todos los gastos con el clima, sean gastos primarios o secundarios, de impacto positivo o negativo.
Al menos 19 países en el mundo han aplicado metodologías de marcación del gasto con el clima, sin embargo, sigue siendo una práctica emergente, considerando que la mayoría viene siendo aplicada en los últimos cinco años.
Doce países en América Latina y el Caribe (ALC) vienen avanzando en esta marcación, tales como Honduras, Nicaragua y Ecuador (con instructivos, criterios, capacidades y ajustes en sus sistemas de administración financiera); Costa Rica y República Dominicana (implantando nuevos clasificadores funcionales para clima y biodiversidad); y Bolivia, Chile, Colombia El Salvador, Paraguay, Perú y México (con otras actividades de identificación del gasto con el clima). Para algunos países de ALC, en promedio, los gastos con efectos positivos corresponden a alrededor de 2% del presupuesto, y aquellos con efectos negativos a 5%, implicando en un resultado neto todavía negativo.[3]
Para ayudar a los países a implementar estos marcadores de modo consistente, hemos publicado el Marco Conceptual para la Clasificación del Gasto Público en Cambio Climático.
3 – Evaluaciones del gasto relacionado con el clima
Las evaluaciones de los resultados e impactos del gasto con el clima complementan su identificación en una presupuestación verde. Solamente la marcación del gasto con el clima no es suficiente, es necesario una evaluación programática de resultados de este gasto y retroalimentación en el presupuesto.
Un presupuesto basado en resultados (PbR) puede facilitar mucho la presupuestación verde, al identificar cómo se organiza el gasto en relación con las políticas del clima, pues pueden usar marcos similares para medir resultados e impactos (positivos o negativos) con foco en programas, con indicadores y retroalimentación en el ciclo presupuestario, lo que podría denominarse PbR-Clima.
Un tercio de los países de la OCDE (12) usan evaluaciones de impacto ambiental, de los cuales: Irlanda, México y Austria usan PbR en presupuestación verde. Un PbR-Clima podría ayudar a desarrollar criterios comunes de evaluación (como, por ejemplo, la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero por unidad de gasto correspondiente), considerando que la mayoría del gasto con clima no es de propósito principal, sino de incidencia secundaria.
4 – Contabilidad verde
Los estados contables verdes, al final del ciclo del gasto público, son la consolidación que ayuda a enfrentar el cambio climático. La ejecución presupuestaria, con la generación de la contabilidad y de los estados financieros todavía no aprovechan todo su potencial. Aún falta desarrollar conocimientos específicos para considerar el gasto ambiental en la contabilidad pública y en las metodologías de evaluación y auditoría ex post.
El Comité IPSAS (Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público) publicó documentos para consulta en 2022 sobre normas contables para reservas de recursos naturales y reportes sostenibles en el sector público, para un mejor registro de los activos y pasivos ambientales de un país. La contabilidad verde se encuentra todavía en sus primordios, pero debe avanzar mucho en los próximos años.
5 – Transparencia y vigilancia independiente
Después de finalizar el ciclo del gasto, la transparencia y vigilancia independiente sobre gastos verdes contribuyen con una adecuada rendición de cuentas. Portales con información presupuestaria son cada vez más comunes en ALC, muchos con datos abiertos, sin embargo, todavía falta información del gasto con el clima y cuantificar y transparentar más los riesgos correspondientes.
Sin información de calidad no es posible construir un debate abierto y transparente sobre los aspectos fiscales del clima. Una vigilancia o supervisión externa independiente (oversight) sobre los aspectos fiscales del clima debe incluir la participación de actores externos al sector público, tales como del medio académico, la sociedad civil y el sector privado.
En ALC todavía pocos países cuentan con instituciones fiscales independientes (IFI), como México, Chile, Colombia, Perú y Brasil. Entre los países de la OCDE prácticamente todos tienen IFI, contribuyendo a transparentar y discutir el desempeño presupuestario y la sostenibilidad fiscal.
Durante la pandemia del COVID-19 muchos de estos IFI ampliaron sus análisis a los impactos de la pandemia y de las acciones fiscales para su enfrentamiento. Lo mismo se puede hacer incluyendo los riesgos fiscales relacionados con el clima en estos IFI en ALC, o con la creación de comités específicos.
Cuatro metodologías de diagnóstico y plan de acción en GFP Verde
1 – Revisión institucional y del gasto público con el clima, del PNUD (CPEIR – Climate Public Expenditure and Institutional Review).
El CPEIR es la metodología más antigua y fue aplicada por primera vez en 2011 en Nepal. La metodología constituye en un análisis institucional y fiscal relacionado con el clima y ya fue aplicada en más de treinta países, seis de ellos en ALC (Honduras, Colombia, Chile, Ecuador, Nicaragua y El Salvador).
Incluye los análisis de las acciones gubernamentales para enfrentar al cambio climático y la identificación de vulnerabilidades, con la elaboración de recomendaciones de políticas para fortalecer las capacidades, la institucionalidad y la coordinación.
El CPEIR es una metodología flexible, y los informes pueden ser muy distintos entre sí. Su uso ayuda la revisión de las metas de contribuciones nacionales determinadas de emisiones de gases de efecto invernadero (NDC), sin embargo, es un diagnóstico estático, no recurrente para medir periódicamente los resultados e impactos de la acción gubernamental y del gasto público con el cambio climático.
2 – Marco de evaluación de la gestión de las finanzas públicas para el cambio climático (PEFA-Clima).
Fue creado en el 2020 para evaluar la alineación de la GFP con las políticas relacionadas con el clima, a partir del análisis de fortalezas y debilidades, con indicadores cuantitativos para medir el desempeño, y es comparable entre países.
El PEFA regular cuenta con más de 500 evaluaciones en 150 países, incluso en gobiernos subnacionales, y la mitad de los PEFA que iniciaron preparación en el 2021 incluyen el capítulo clima (14). En ALC, están preparando PEFA con el capítulo clima en Costa Rica, República Dominicana y Paraguay.
Esta metodología analiza leyes y reglamentaciones, instituciones, procesos y sistemas en todo el ciclo presupuestario, incluyendo las inversiones públicas, con un diagnóstico y línea de base, la identificación de brechas y la preparación de un plan de trabajo. Su aplicación vincula el seguimiento del gasto con aspectos fiscales, presupuestarios y de costos de transición hacia una economía verde y más resiliente, y también ayuda la revisión de las metas NDC. Si bien son todavía pocos PEFA-Clima publicados, hay una tendencia de ampliación de su uso en los próximos años.
3 – Marco de evaluación de la gestión de la inversión pública sobre el cambio climático, del FMI (C-PIMA).
Fue creado en el 2015 a partir de una adaptación de la metodología PIMA (Public Investment Management Assessment) y analiza los sistemas de inversión pública en todas sus etapas: planificación, priorización, implementación, mantenimiento y vigilancia; además de los temas transversales de gobernanza, marco legal, capacidad institucional y sistemas.
El PIMA ya fue aplicado en más de 70 países. El C-PIMA es una metodología para apoyar la mitigación y adaptación al cambio climático, mejorar instituciones y procesos de inversión, y promover una infraestructura baja en carbono y más resiliente.
La metodología evalúa 15 temas, agrupados en planificación verde, coordinación, factibilidad de proyectos, gestión presupuestaria y proyectos, y análisis de riesgo. También elabora recomendaciones y un plan de acción para un ciclo de inversión pública sostenible y alineado con el clima, para lograr mejor capacidad institucional y más acceso a recursos. Actualmente hay 11 C-PIMAS finalizados (AR, CR, HA, Anguilla, Granada, Reino Unido, Croacia, Gabón, Congo, Ruanda y Nepal), y es muy probable que siga incrementando su aplicación en los próximos años.
4 – Revisiones verdes del gasto público (Climate Public Expenditure Reviews: C-PER).
Son una adaptación reciente de los PER (Public Expenditure Reviews), propuestos por la OCDE para analizar cómo el gasto público se alinea con las políticas relacionadas con el clima, y formular recomendaciones y hojas de ruta.
Las PER tradicionales analizan la cantidad, composición, tendencias y calidad del gasto público y su relación con los objetivos y desempeño de las políticas públicas, tanto en los aspectos institucionales como normativos, de políticas y del gasto; y contribuyen con las reformas necesarias en estos temas.
En el 2020, 31 de los 37 países de la OCDE (84%) informaron que realizan revisiones del gasto público anual o periódicamente, un número que duplicó desde el 2011 (eran 16 países). En ALC todavía se hacen pocas revisiones periódicas del gasto. Si bien todavía no existen revisiones verdes del gasto público publicadas, podría ser una nueva metodología emergente en los próximos años.
Recomendaciones para la implementación de una gestión financiera pública verde
En resumen, el análisis de la experiencia reciente de los países demuestra que incrementar la aplicación de metodologías internacionalmente reconocidas de diagnóstico y evaluación del gasto con el clima y la biodiversidad es un importante paso inicial para preparar planes de modernización y avanzar con una GFP Verde. Se debe adatar gradualmente las prácticas ya existentes de la GFP, en todo el ciclo presupuestario. Las metodologías internacionales disponibles para la preparación de diagnósticos y planes de acción, tales como el CPEIR, PEFA-Clima, C-PIMA, y las Revisiones verdes del Gasto (C-PER) son cada vez más usadas y contribuyen significativamente con los avances de la GFP Verde.
Adicionalmente, se recomienda implementar herramientas verdes de gestión y transparencia fiscal, con el uso de tecnología y sistemas para consolidar nuevos procesos e incrementar la capacidad institucional en los países; con una estrategia de comunicaciones para la transparencia y rendición de cuentas.
El estudio también recomienda empezar la planificación fiscal de largo plazo alineada con los desafíos del clima a través de los marcos de gasto de mediano plazo verdes. En términos de presupuesto, es necesario desarrollar una marcación del gasto público relacionado con el clima, preferentemente con clasificadores presupuestarios más detallados, para una información de calidad, oportuna y sostenible en el tiempo.
Sin embargo, como mencionado antes, solamente identificar y cuantificar el gasto público relacionado con el clima no es suficiente. Los gobiernos deben evaluar los resultados y el impacto de este gasto y retroalimentar el proceso presupuestario, usando herramientas como sería un PbR-Clima.
Se recomienda desarrollar estados contables verdes, que todavía aún están en etapa embrionaria, para contribuir con una consolidación de la información financiera pública que considere aspectos ambientales, con una transparencia y vigilancia independiente sobre el gasto verde (positivo y negativo) para promover la rendición de cuentas y la credibilidad.
La recuperación de la pandemia de COVID-19 podría representar una oportunidad en la respuesta al cambio climático, con una recuperación económica verde, y la aplicación consistente de estas metodologías y herramientas, lo que amerita un fuerte liderazgo de las áreas de economía y finanzas en los gobiernos. Esta estrategia puede contribuir mucho para enfrentar los desafíos del clima y de la biodiversidad, ayudando con la transición hacia una economía con cero emisiones netas de carbono que sea menos costosa y fiscalmente sostenible en el tiempo.
