Cuatro estrategias fiscales para reducir la informalidad en América Latina y el Caribe

La pandemia del coronavirus tuvo un fuerte impacto sobre los mercados laborales de América Latina y el Caribe (ALC). En el caso de las seis mayores economías de la región, el empleo se redujo 9,3% entre finales de 2019 y finales de 2020. Esta coyuntura actual, sumado al hecho de que más de la mitad de los trabajadores de la región (alrededor de 150 millones) son informales, hacen indispensable retomar el debate sobre cómo las políticas fiscales pueden ayudar a dinamizar la generación de empleos formales y de calidad en la región.

Este desafío motivó la división de gestión fiscal del BID a publicar un estudio para orientar el diseño de estrategias y políticas para reducir la informalidad en la región. En el documento de discusión Consideraciones para el diseño de políticas fiscales para reducir la informalidad en América Latina y el Caribe destacamos que la informalidad es un fenómeno multidimensional, con diversas causas y consecuencias, las cuales a su vez varían de país en país. Esta observación tiene dos implicaciones importantes al momento de definir estrategias fiscales para reducir la informalidad. Primero, reducir significativamente la informalidad requiere diseñar planes integrales que aborden sus diferentes dimensiones, y no de medidas aisladas. Segundo, los planes estratégicos que se definan deben diseñarse a la medida, ajustándose al contexto local de cada país. Estos planes que se definan deben contener no solo reformas de política fiscal, sino también reformas de gestión fiscal.

En este blog discutimos cuatro propuestas de políticas fiscales que los países a ALC han utilizado para reducir la informalidad y que han sido exitosas en algunos contextos. También discutimos algunas consideraciones de economía política y de costos fiscales que deben tenerse en cuenta a la hora de seleccionar algunas de estas políticas.

Estrategia #1: Políticas de reducción de costos laborales

ALC es una región donde las contribuciones a la seguridad social y las cargas tributarias sobre el empleado y el empleador son elevadas. Dado esto, diversos países de la región han introducido reformas fiscales tendientes a reducirlas, con diferentes niveles de éxito. Un caso exitoso fue Colombia, donde la reforma tributaria de 2012 redujo las contribuciones a la nómina pagadas por el empleador de 29,5% a 16%. Diversos estudios encuentran que esta reforma tuvo un impacto positivo sobre la generación de empleos y salarios formales. Por ejemplo, se encontró que el empleo formal se incrementó en más del 3% y que los salarios formales se incrementaron en cerca de un 1,9%.

Es importante notar que reducir las cargas laborales no siempre lleva a un incremento de la formalidad. Un ejemplo de este caso son diversas reformas introducidas por el gobierno peruano entre 2003 y 2008, que redujeron los costos laborales no salariales de las empresas de hasta 100 trabajadores. Si bien las tasas de informalidad se vieron reducidas en este período, la reducción fue principalmente consecuencia del crecimiento económico y de la productividad en los sectores más intensivos en trabajo, y no es atribuible a la reducción de los costos no salariales. Esta falta de impacto probablemente se debió a deficiencias en el monitoreo a las firmas, lo que resalta la importancia de contar con enfoques integrales para reducir la informalidad.

Estrategia #2: Regímenes simplificados de tributación

Los regímenes simplificados de tributación para pequeños contribuyentes han sido ampliamente utilizados en los países de ALC con el fin de reducir la informalidad. Los regímenes simplificados suelen combinar diversas estrategias, como la reducción de cargas impositivas, la disminución de trámites (ya que se incluyen varios impuestos y contribuciones en un solo pago), y el aumento en el monitoreo y control.

Las políticas de regímenes simplificados han sido muy efectivas en reducir la informalidad. Entre los casos de mayor éxito en ALC se destacan Brasil y Uruguay. Varios estudios señalan que en Brasil los regímenes simplificados de tributación dirigidos a las pequeñas empresas jugaron un papel primordial en la reducción de la informalidad laboral, la cual cayó de 51% en 2001 a 39% en 2011, y en la formalización de cerca de medio millón de microempresas. En Uruguay, el régimen simplificado de tributación también contribuyó fuertemente en la reducción de la informalidad, la cual cayó de 40,7% en 2004 a 23,5% en 2014, y al incremento en la tasa de cuentapropistas cotizantes, la cual se incrementó del 6% al 23% entre 2006 y 2010.

Si bien estas políticas de regímenes simplificados han demostrado ser muy efectivas en lograr la formalización de empresas, es importante asegurar un buen diseño de estas políticas para evitar posibles efectos indeseados. Uno de estos efectos es que se alienta a las empresas a no crecer, para permanecer en este régimen tributario favorable.

Estrategia #3: Fiscalización y disuasión

Otras medidas que pueden reducir la informalidad son las acciones relacionadas con el fortalecimiento de la gestión del riesgo de incumplimiento de obligaciones. Tradicionalmente las medidas de fiscalización se han centrado en el aumento de número de inspectores y los incentivos a su trabajo. Más recientemente se ha venido incrementando el uso de tecnologías de la información, incluyendo el big data, que permite la fiscalización masiva del cumplimiento de obligaciones.

Brasil es un caso emblemático del uso de un mayor número de inspectores para reducir la informalidad. Entre 2003 y 2012, el porcentaje de trabajadores vigilados por inspectores se incrementó en 34 puntos porcentuales. Diversos estudios encuentran que el aumento en la tasa de inspección laboral tuvo efectos positivos sobre la formalización de trabajadores. También encuentra que a pesar de que las empresas comenzar a pagar más impuestos y contribuciones a la seguridad social, esto no afectó ni empleo ni los salarios de los trabajadores informales.

Un grupo de intervenciones que recientemente han adquirido creciente relevancia son las pequeñas acciones disuasivas, basadas en la economía del comportamiento. Ejemplos interesantes de estas intervenciones se encuentran en Brasil y en Costa Rica. En Brasil en 2014 se envió información a los inscritos en el programa de Microemprendedor Individual para recordarles la necesidad de contribuir a la seguridad social, y los beneficios y las facilidades a las que tenían acceso con este pago. El impacto de esta intervención fue un incremento de 15% en los pagos y de 7 p.p. en la tasa de cumplimiento.

En el caso de Costa Rica, se enviaron correos electrónicos a firmas que no estaban cumpliendo con sus obligaciones tributarias. Un estudio encuentra que estos emails aumentaron la tasa de pago de impuestos en 3.4 p.p., incremento que fue aún mayor en aquellos casos donde los correos electrónicos mencionaban contar con información sobre las transacciones de la empresa proveniente de terceras fuentes.

Estrategia #4: Rediseño de las políticas sociales

El diseño de la política social puede generar de manera no intencional incentivos a la informalidad. Este puede ser el caso de las transferencias condicionadas y no condicionadas a las personas en condiciones de pobreza y vulnerabilidad porque muchas de las legislaciones vigentes implican que estos subsidios monetarios se pierden una vez que se consigue un trabajo formal que remunera lo suficiente. De la misma manera, el diseño de los beneficios no contributivos, como en el caso de la salud y las pensiones, puede desincentivar las contribuciones durante la fase de trabajo activo.

Ejemplos de estos efectos negativos en el caso de transferencias monetarias se encuentran en Argentina y Uruguay. En el caso de Argentina, el programa Asignación Universal por Hijo, que provee transferencias monetarias a los hogares con hijos menores, disminuyó la formalización en 7,4 p.p. entre quienes hicieron parte del programa, respecto a aquellos que no lo hicieron. En Uruguay, un programa de transferencias condicionadas llevó a reducciones de alrededor de 6 p.p. en la participación de la fuerza laboral formal entre todos los beneficiarios del programa y de 8,7 p.p entre madres solteras.

Ejemplos de efectos negativos relacionados a beneficios no contributivos se encuentran en Colombia y Chile. El régimen de salud subsidiada en Colombia aumentó la probabilidad de la informalidad en cerca de 20 p.p. Algo similar ocurrió en Chile con la reforma previsional de 2008 que mejoró las pensiones a los individuos que no han ahorrado lo suficiente. La reforma redujo la participación de los trabajadores de más de 40 años en el mercado laboral formal en 4,1%, y la probabilidad ser formal de los hombres y mujeres que tienen entre 56 y 65 años, en 3,2 p.p. y 2,8 p.p., respectivamente.

Los programas de transferencias monetarias y beneficios no contributivos no necesariamente deben generar incentivos a la informalidad. En el caso de las transferencias monetarias, una buena opción de política es desarrollar programas de asistencia al trabajo formal que premien a los que trabajan formalmente, en contraposición a muchos programas actuales de asistencia social, que suelen quitar la transferencia monetaria una vez que se consigue un trabajo formal.

Costos políticos y fiscales

En la selección de políticas para reducir la informalidad es importante tomar en consideración que no todas las políticas para reducir la informalidad requieren el mismo esfuerzo político ni tienen el mismo costo fiscal.

En el caso de las políticas de reducción de las cargas laborales, las evaluaciones existentes sugieren que es necesario reducciones impositivas relativamente elevadas para generar reducciones significativas en la informalidad, lo que implicaría un alto costo fiscal. Estas medidas también pueden tener un alto costo político, pues en la mayoría de los países latinoamericanos las diversas cargas a la nómina tienen destinaciones predeterminadas y específicas, que por lo general benefician a áreas de la administración pública fuertemente sindicalizadas. Estos grupos pueden sentir amenazada su supervivencia (o, por lo menos, debilitados sus ingresos), por lo que es de esperar que se opongan fuertemente a este tipo de reformas. Por eso, tanto desde la dimensión fiscal como política, la reducción en las contribuciones e impuestos sobre la nómina es particularmente compleja.

En el caso de los regímenes simplificados de tributación, el costo político de introducir estas medidas suele ser bajo, o incluso pueden generar beneficios políticos, especialmente cuando la adhesión a los mismos es voluntaria. Desde el punto fiscal, la situación es más compleja. Frecuentemente se piensa que si solo se permite adherir a estos regímenes a personas o empresas con bajos niveles de facturación, haciendo con que su costo fiscal es bajo, ya que estos regímenes benefician a agentes que evadían impuestos o contribuían muy poco a la tributación. Sin embargo, muchas veces los umbrales para beneficiarse de estos regímenes comienzan en niveles bajos, pero suben con el tiempo, alentado a personas y empresas formales a pasarse a estos regímenes de baja tributación. Esta dinámica conlleva a una reducción de los ingresos fiscales. Otro inconveniente es que en muchos casos estos sistemas subvencionan fuertemente los aportes a la seguridad social, lo que puede generar elevados costos de largo plazo, como consecuencia del aumento en la deuda pensional. Es decir, los costos fiscales de corto plazo pueden ser bajos, pero a largo plazo tienden a ser mayores.

Por su parte, las estrategias de fiscalización y disuasión discutidas generalmente tienen un costo fiscal bajo y moderado, que suele autofinanciarse como consecuencia de las altas tasas de retorno de estas actividades. El costo político depende de los grupos focalizados. Estos costos pueden ser elevados cuando se fiscaliza a grupos con fuerte poder de lobby, o cuando se fiscaliza la informalidad de subsistencia, dado que puede considerarse socialmente injusto.

Finalmente, reformar políticas sociales puede tener costos políticos muy elevados. Esto tanto por el lado de los beneficiarios, que perciben los programas como derechos adquiridos y que se oponen a cambios en los mismos, como por el lado de los intereses creados en torno a ellos por ciertos sectores políticos.

Por todo lo dicho anteriormente, los regímenes simplificados resaltan como una opción de política atractiva, dados sus bajos costos políticos y resultados efectivos y más rápidos. Por ello, no sorprende que sean la opción que más han utilizado los gobiernos de la región. Sin embargo, no es una fórmula mágica: cuando tienen un umbral bajo desincentivan el crecimiento de las empresas, y cuando el umbral es alto generan una considerable pérdida de ingresos fiscales.

Por su parte, las medidas de fortalecimiento del monitoreo y control son indispensables para alentar el cumplimiento de obligaciones. Por tal motivo, se requieren esfuerzos deliberados de inversión para garantizar que las respectivas agencias cuenten con los recursos humanos, financieros y tecnológicos necesarios. Además de estas inversiones, se requieren ampliar las campañas de concientización, donde se mezclen adecuadamente beneficios basados en “empujones”, con sanciones efectivas en caso de incumplimiento.

Consideraciones finales

Si bien el énfasis de este blog fue en el diseño de políticas para la formalización, la gestión de estas políticas también es muy importante. En este sentido, avanzar en el desarrollo de sistemas integrados de información de personas resulta vital, y sus beneficios van más allá de la reducción de la informalidad. Por ejemplo, estos sistemas permiten mejorar la focalización de la política social y la fiscalización tributaria.

Por último, si bien las políticas se discutieron de forma aislada, es importante considerarlas de manera integral, para alentar sus complementariedades. Además, es importante tomar en consideración la secuencialidad en que las políticas se introducen y lograr victorias tempranas que generen una dinámica a favor de la formalización. Si los beneficios para la sociedad son palpables, será más fácil conseguir el respaldo para las estrategias de largo aliento.

Los regímenes simplificados y el fortalecimiento de la administración tributaria son un buen punto de partida pues, como fuera mencionado, además de ser mecanismos efectivos, tienen bajos costos políticos y fiscales. El paso siguiente es introducir un plan para el rediseño de la política tributaria, social y de la regulación laboral, incluyendo impuestos sobre la nómina y redefinición de programas sociales, que alienten reducciones en la informalidad de mayor envergadura y que sean sostenibles en el tiempo.