Fortaleciendo la gestión de la inversión pública en América Latina y el Caribe

En medio de la crisis del COVID-19, las inmediatas inversiones de los países en equipamiento médico e insumos de salud, darán paso a otros proyectos de mayor envergadura y plazo, en infraestructura médica, laboratorios, equipamiento e infraestructura para la ciencia, investigación y desarrollo. En este contexto, vale la pena recordar los aprendizajes relacionados con la gestión de los sistemas de inversión pública, que proporcionan el marco institucional para que la inversión pública sea eficiente y de calidad.

La evidencia empírica señala que el impacto económico de la inversión pública depende del grado de eficiencia con que se la gestione. Si se compara el valor del capital público (insumo) y una medida de la calidad de la infraestructura (resultado), se revelan diferencias importantes en los niveles de eficiencia de la inversión pública alrededor del mundo (ver Gráfico). Aunque el tamaño de la brecha de eficiencia disminuye a medida que aumenta el nivel de ingreso de las economías, las ineficiencias en la inversión pública en América Latina y el Caribe se mantienen por encima del 30 por ciento para el país típico, muy superiores a los comparadores globales. En consecuencia, incrementar los niveles de eficiencia es clave para mejorar el retorno económico y social de la inversión pública.

Pero, ¿De qué depende la eficiencia de la inversión pública?

El papel de las instituciones que rigen la forma en que se planifica, diseña y se implementa la inversión pública resulta fundamental para entender las variaciones en eficiencia. Por ejemplo, un ciclo de inversión dominado por intereses de corto plazo que ignore las evaluaciones económicas/sociales pertinentes tendrá mayor probabilidad de alentar proyectos de infraestructura inconclusos, es decir, elefantes blancos, generando graves consecuencias sobre el bienestar de la población afectada. Por este motivo, el rol de los sistemas nacionales de inversión pública (SNIPs) es muy relevante para contribuir a gestionar la inversión de manera más eficiente. Recordemos que un SNIP refiere al conjunto de normas, instrumentos y procedimientos que rigen la inversión pública, durante todo el ciclo de proyectos: desde la planificación, evaluación ex-ante, selección, implementación/operación, hasta la evaluación ex-post.

Desde esta perspectiva, una nueva publicación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) recaba las principales lecciones aprendidas del apoyo del BID al fortalecimiento de los SNIP en América Latina y el Caribe. El análisis abarcó un universo de 27 proyectos (operaciones de préstamo con garantía soberana) concluidos entre 2000 y 2017 por un monto de US$2,750 millones. Este apoyo se ha concentrado en el fortalecimiento institucional de los SNIP en las diferentes etapas del ciclo de proyectos, tanto a nivel federal como subnacional, incluyendo la introducción de normativa para regir la gobernanza de la inversión pública, el diseño de instrumentos metodológicos para los análisis de costo-beneficio y evaluación ex-ante, y el desarrollo de sistemas de información para el monitoreo de las inversiones, entre otros.

Y, ¿qué encontramos?

Se reconoce un conjunto de siete aprendizajes que se deben tener en cuenta cuando se diseñan e implementan proyectos que fortalecen la gestión de la inversión pública, a saber:

1. Mantener la visión integral y un apoyo balanceado a todas las etapas del SNIP. Muchas veces el foco del apoyo se ha concentrado en alguna etapa específica del sistema (en particular, la pre-inversión). Sin embargo, la gestión eficiente de la inversión pública requiere prestar atención a todo el ciclo de proyectos y el fortalecimiento de cada etapa. Buenos estudios de pre-inversión son necesarios pero no suficientes para obtener inversión pública de calidad, en la medida que por ejemplo, los problemas que pueden surgir en otras etapas (contrataciones durante la implementación) no son monitoreados de manera efectiva.

2. Evitar la sobre-complejidad en la etapa de pre-inversión. Es importante mantener una percepción del beneficio/costo de la pre-inversión que sea favorable. La complejidad de los procesos o el exceso de pasos para los estudios ex-ante puede ocasionar que la pre-inversión se perciba más bien como un obstáculo para la inversión pública en lugar de un facilitador de proyectos de calidad.

3. Mantener un adecuado grado de influencia del SNIP. Es importante mantener una capacidad de acción y autonomía adecuada del sistema de inversión, asegurando un balance de frenos y contrapesos. En un extremo, se puede caer en una proliferación de normatividad y metodologías o de excesiva rigidez en las etapas iniciales. En el otro extremo, un sistema en el cual las decisiones políticas o la premura socavan permanentemente una razonable disciplina procedimental puede convertir al SNIP en un sistema irrelevante. En este punto, toma importancia la adscripción técnica e institucional de las dependencias de gestión de inversiones, que puede blindar contra una excesiva discrecionalidad o injerencia política; acercar más al SNIP del proceso de asignación presupuestaria, así como brindar un marco legal apropiado que dé soporte a las decisiones técnicas tomadas.

4. Lograr una coordinación efectiva entre la inversión pública territorial y centralizada. Teniendo en cuenta que la eficiencia de la inversión pública depende de cómo se gestiona en cada uno de los niveles de Gobierno, se han utilizado diversos mecanismos para fortalecer la coordinación entre el nivel central y los Gobiernos Subnacionales (GSN) a través de programas de transferencias en función de incentivos, por medio de fondos concursables y programas que ofrecen financiamiento a través de bancos de desarrollo o instituciones financieras reguladas mediante mecanismos de redescuento.

5. Generar capacidades sostenibles para gestionar la inversión pública. La generación y/o fortalecimiento de capacidades para gestionar la inversión pública en sus distintas etapas ha sido un aspecto clave de varios programas en la región, en especial a nivel subnacional, donde los niveles de ejecución de la inversión pública son muy heterogéneos. La principal lección que surge de la implementación de estos programas y otros similares recae en que es necesario verificar la transferencia de habilidades y conocimientos a los operadores subnacionales, y procurar la sostenibilidad de este tipo de intervenciones.

6. Procurar la continuidad de las políticas y la alineación con los planes de desarrollo. La experiencia de los proyectos financiados por el BID ha mostrado que la continuidad de las políticas es necesaria para la consolidación de los sistemas nacionales de inversión. Cuando la gestión del sistema de inversiones se alinea con una orientación de mediano plazo –planes de desarrollo territoriales o nacional- y unos objetivos claros, es más probable mantener cierta continuidad en la priorización de las inversiones y un blindaje frente a frecuentes cambios de enfoque o vaivenes políticos.

7. Crear un entorno propicio para la inserción de los sistemas de información y monitoreo de la inversión pública. En el ciclo de la inversión pública, la formulación, seguimiento y monitoreo está típicamente ligada al desarrollo de sistemas de información de proyectos, a la integración de éstos con sistemas financieros y presupuestarios; y al desarrollo o integración con sistemas de indicadores de seguimiento físico y de gestión o planes de desarrollo. Para que haya un sistema informático viable y sostenible en el tiempo, éste debe estar alineado a unos incentivos y al contexto de la gestión de la inversión, incluyendo la necesidad de una visión compartida, una claridad de mandatos, y una coordinación entre las entidades involucradas.

Y, ¿cuál es la agenda pendiente de trabajo?

Hacia adelante, la agenda de trabajo en gestión de la inversión pública cuenta con un margen amplio para mejorar las estrategias de evaluación que permitan identificar los impactos de las intervenciones de apoyo a los SNIP, de manera que contribuyan a la generación de conocimiento y evidencia en gestión de las inversiones públicas.

También se debe avanzar en la definición y aplicación de criterios para la priorización de inversiones que provea una mirada de mediano plazo; en esta dirección, países como Perú, con apoyo de la División de Gestión Fiscal del BID, están avanzando en la priorización de inversiones con base en el cierre de brechas de infraestructura en diferentes sectores y niveles territoriales.

Finalmente, se puede hacer más para fomentar los mecanismos de transparencia, participación ciudadana y otras herramientas de monitoreo incorporando el uso de tecnologías que faciliten la rendición de cuentas y las capacidades de los gobiernos para mejorar la implementación de proyectos que conlleve a una mejor gestión y calidad de la inversión pública.  La importancia de estos mecanismos se hace aún más evidente en la gestión de las inversiones inmediatas cuando surge una emergencia como la del COVID-19 en la región.