La deuda pendiente en la financiación de la gestión de residuos en América Latina y el Caribe

La gestión de residuos en América Latina y el Caribe (ALC) ha tenido importantes avances en las últimas décadas. La cobertura de recolección de residuos ha alcanzado al 95% de la población urbana y el 60% de los residuos se aprovechan o se disponen adecuadamente. No obstante, aún se presentan desafíos importantes para asegurar que toda la población tenga acceso a un servicio de calidad donde se priorice el reciclaje, aprovechamiento y la valorización y se asegure la adecuada disposición final de los residuos que no puedan ser aprovechados. Las tasas de reciclaje y valorización de los residuos son bajas en ALC, con un promedio de 3.9% en la región.  Esta cifra, aunque varía entre países, es el reflejo de una economía lineal que persiste en la región, a lo cual se suma el incremento esperado de la generación de residuos del 20% en los próximos 10 años, de los cuales la fracción orgánica es en promedio el 50% de la composición y el 12% son residuos plásticos.

A la par de los desafíos específicos de la región, han tomado gran fuerza a nivel mundial los Objetivos de Desarrollo Sostenible, la transición hacia la economía circular y la agenda internacional de adaptación y mitigación del cambio climático que exigen transformaciones sustanciales del servicio de gestión de residuos sólidos.

En este camino, los principales protagonistas somos las personas (“It’s about people not waste”, Mavropoulus, A.), por lo cual se requiere la participación efectiva de todos los actores: i) los generadores de residuos que debemos cambiar nuestros hábitos y comportamiento de consumo y generación de residuos; ii) los gobiernos como entes responsables de asegurar una adecuada reglamentación, financiación, planeación, supervisión y gobernanza; iii) las industrias a través de programas (voluntarios u obligatorios) de responsabilidad extendida del productor, a través de los cuales es posible mejorar el diseño de los productos, asegurar la demanda de materiales reciclables y financiar la logística de las cadenas de reciclaje; iv) los recicladores o recuperadores de oficio, quienes participan en las cadenas de recolección selectiva y valorización de materiales reciclables; y v) los operadores de servicios de gestión de residuos y sus colaboradores, quienes prestan el servicio a la población, y quienes continuamente pueden incorporar mejores prácticas para mejorar su desempeño.

Para lograr un mejor servicio de gestión integral de residuos sólidos, es necesario contar con ingresos efectivos que aseguren su sostenibilidad operativa y financiera. Esto resulta imperativo para conseguir que las acciones necesarias se ejecuten y produzcan los beneficios colectivos esperados y permanezcan en el tiempo. Como datos iniciales, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha estimado que la región requiere recursos del orden de US$14 billones por año para incrementar la valorización de residuos en ALC al 30%, cerrar los botaderos y basurales, y asegurar la correcta disposición final de los residuos que no puedan ser aprovechados.

Se destaca de estos recursos, que entre el 20-40% son requeridos para la inversión, 55-75% para la operación y funcionamiento; y, aproximadamente 5% para mejorar la gobernanza y el fortalecimiento institucional. Es decir, la sostenibilidad financiera para garantizar las inversiones y las actividades operativas, de mantenimiento y reposición de activos dependen en gran medida de la disponibilidad de recursos durante la etapa de operación.

Históricamente, la gestión de residuos sólidos ha sido altamente dependiente de los presupuestos públicos, que, ante la baja cobranza de tasas o tarifas del servicio a los generadores, deben destinar recursos de otras fuentes para cubrir los costos. La limitada disponibilidad de fondos produce un círculo vicioso denominado “equilibrio de bajo nivel” que se refleja en pocos recursos, baja calidad en la prestación y baja apropiación del servicio por parte de la ciudadanía.

Para romper este círculo vicioso  y la falta de voluntad para cobrar (“unwillingness to charge”, en inglés) es recomendable empezar por estimar los beneficios y costos reales de la gestión integral deseada, tanto de la situación actual como del servicio mejorado (ver Figura 1), adoptar estrategias para mejorar los ingresos efectivos del servicio, utilizar fuentes de financiación que aseguren el cierre financiero, emplear mecanismos con altos niveles de recaudo e incentivar la cultura de pago y el compromiso de los usuarios. Por ejemplo, en países como Colombia y Ecuador el cobro del servicio se realiza dentro de la factura de los servicios de energía o agua, que cuentan con altos niveles de recaudo.

El principio de “quien contamina paga” que se aplica en Europa (Directiva 2004/35/CE) y otras regiones consiste en que “quien cause daños medioambientales es responsable de los mismos, por lo que debe tomar las medidas preventivas o reparadoras necesarias y sufragar todos los costes relacionados”. En ALC estamos en mora de implementar este principio en la gestión integral de los residuos sólidos. Como sucede con otros servicios públicos, es una práctica deseable que se transfiera el costo real de la gestión de los residuos sólidos a los generadores. Para ello hay múltiples mecanismos (a través de tasas o tarifas) que permitan cubrir el costo. En ALC hay importantes ejemplos en países como Colombia, Ecuador (Cuenca) y recientemente Brasil (Ley de Saneamiento 2021 y Resolución ANA 79/2021), que cuentan con esquemas de recuperación de costos del servicio mediante tarifas que se cobran conjuntamente con otros servicios domiciliarios. Por su parte, los programas de “pague lo vertido” (“Pay as you throw – PAYT, en inglés)” proponen calcular las tarifas con base en la cantidad de residuos ordinarios presentados para la recolección, lo cual crea un incentivo económico que favorece el reciclaje y desincentiva la generación de residuos.  

Además de las tarifas y tasas, es deseable generar otros tipos de ingresos, tales como: i) los derivados de la venta de materiales reciclables, nutrientes o energía recuperados; ii)  los recursos del sector climático, teniendo en cuenta los sitios de disposición final constituyen la tercera fuente antropogénica más grande de metano y son responsables de aproximadamente el 14% de las emisiones globales estimadas de dicho compuesto; iii) la financiación de las cadenas de reciclaje a través de los mecanismos de responsabilidad extendida del productor por parte de la industria productora; y iv)  los bonos temáticos, verdes o de impacto social, que se constituyen en instrumentos de deuda, condonable en algunos casos, e inversión para entidades públicas o privadas asociados a su asignación o impacto especifico y el cumplimiento de indicadores de desempeño en pro de la sostenibilidad.

Figura 1 Fuentes de financiación en costo actual y costo eficiente (elaboración propia).

La venta de materiales, nutrientes y energía derivada de residuos está sujeta a reglas de mercado y compite con productos sustitutos, lo que conlleva a grandes variaciones de demanda y volatilidad de precios. Por lo que se recomienda adelantar estudios de mercado a escala local y regional para cada uno de los proyectos, así como implementar instrumentos que proporcionen estabilidad en la demanda y los precios, que den certeza sobre los flujos futuros y aseguren la sostenibilidad de las inversiones. Al respecto, vale la pena analizar iniciativas como las recientemente implementadas en Brasil, relativas a la generación de certificados de reciclaje y a las subastas de energía a partir de biomasa. 

Así mismo, son de gran utilidad los instrumentos económicos, que dan señales de mercado para incentivar o desincentivar ciertos comportamientos de los actores. Entre otros están los sistemas de depósito y reembolso, las tarifas por reciclaje avanzado, los impuestos sobre rellenos sanitarios (‘landfill tax”) para desincentivar la disposición final y promover la valorización.

Distintos países y regiones están avanzando de forma sustancial en la mejora de la gestión de residuos, a través de programas de inversiones y financiamiento, fortalecimiento institucional y mejoras reglamentarias. No obstante, el sector presenta déficits de recursos en muchos territorios, lo cual compromete el cumplimiento de las metas del sector y la mejora de los servicios para la población. Desde la planeación municipal, los operadores y las comunidades es importante iniciar y continuar con los ejercicios de financiación adecuada y la recuperación de costos de la gestión de residuos, solo así tendremos el servicio y los beneficios que todos queremos para nuestra región.

Este blog resume algunos de los puntos presentados por Magda Correal Especialista Senior de la División de Agua y Saneamiento del BID, en el Seminario “Avances y desafíos futuros para reducir las emisiones en el sector de los residuos orgánicos en Chile” realizado el 23 y 24 de marzo de 2022, actividad que marcó el cierre del Programa Reciclo Orgánicos organizado por el Ministerio de Ambiente de Chile y Canadá.