Oportunidades para modernizar sistemas de pago de personal en el sector público en América Latina y el Caribe

La modernización de los sistemas de información de la nómina y pago de personal en el sector público es clave para mejorar la gestión de los recursos humanos, monitorear el gasto público, y modernizar la gestión financiera pública en América Latina y el Caribe (ALC).

Estos sistemas pueden ayudar a promover economías de escala y una mayor eficiencia operacional, pues el gasto con personal del sector público en ALC alcanza alrededor del 30% del total del gasto público y es muy relevante para la sostenibilidad y transparencia fiscal.

Pero modernizar estos sistemas no es una tarea fácil. Los problemas encontrados en la mayoría de los países demuestran que proyectos para reformar estos sistemas de nómina es una tarea compleja, especialmente en términos de cambios organizacionales y tecnológicos, temas que deben ser cuidadosamente considerados en la planificación, ejecución y rendición de cuentas de estos proyectos.

Para ayudar a la región a formular diferentes estrategias de reforma de esos sistemas, publicamos el estudio Los sistemas de pago de la nómina de personal en el sector público y la experiencia internacional, que analiza estos sistemas en ALC y otros países, incluyendo una tipología y alternativas de modelos estratégicos, organizacionales y tecnológicos para una implementación y modernización exitosas. En este blog compartimos las principales conclusiones de este estudio.

¿Qué hacen los sistemas de nómina?

Los sistemas de nómina en el sector público proveen información sobre los pagos a los empleados del Estado, mas también facilitan otras funciones, tales como la preparación del presupuesto público, generar información para la evaluación de políticas de recursos humanos, y el seguimiento del gasto público para la transparencia, y la estabilidad fiscal y macroeconómica.

Los ministerios sectoriales y unidades de gasto, por lo general, son responsables por la gestión de su personal, y los datos para la nómina son preparados en unidades organizacionales de personal por empleados especializados, ubicados en cientos de unidades de gestión de recursos humanos. Sin embargo, los datos requeridos para la formulación y ejecución del gasto de personal deben comunicarse y coordinarse con el área fiscal.

El estudio apunta que los ministerios de economía y finanzas deben concentrar la coordinación de la política fiscal de los recursos humanos, pues eso ayuda a promover una buena gestión financiera pública y una mayor disciplina macroeconómica, al facilitar tanto la planeación como la gestión del talento humano, tomando en cuenta sus posibles impactos fiscales.Buenos ejemplos se encuentran en Brasil o en Chile, cuyos servicios civiles están entre los más sólidos de la región.

Estrategias para estructurar la administración de recursos humanos

Existen varias estrategias para estructurar la administración de recursos humanos en el sector público y los pagos de personal. El modelo de gestión de funciones transversales basado en entidades rectoras es el más usual en América Latina, y evolucionó en conjunto con la implantación de los SIAF (Sistemas de Administración Financiera), en especial a partir de la década de 1990.

Por su parte, en los países más desarrollados y algunos anglosajones, es más común una estrategia de servicios compartidos, para mejorar la economía de escala y el control del gasto con personal. Estos dos enfoques tienen sus ventajas y desventajas y pueden considerarse alternativas válidas para su implantación en un determinado país.

El modelo de “entidad rectora” se basa en la organización de sistemas transversales de gestión pública, y por lo general, tiene el financiamiento centralizado de los servicios. Por otro lado, el concepto de “servicios compartidos”se basa más en un modelo de provisión de servicios en sistemas descentralizados hacia las entidades públicas de los sectores, y es común que el costo de cada servicio sea pagado por cada entidad o agencia específica que lo utiliza. Ambos enfoques reducen los costos al usar un mismo sistema informático de nómina en varias entidades.

El enfoque de entidad rectora es más común en América Latina también en otras funciones de la gestión financiera pública, tales como compras y contrataciones, presupuesto, tesorería y contabilidad e inversión pública, entre otras áreas transversales, en la búsqueda de implementar políticas centralizadas para estos sistemas, a fin de integrar procesos o hacerlos interoperables.

El origen de esta arquitectura de gestión está relacionado con la evolución institucional de la administración pública en la región, que conforma el derecho administrativo público en estos países, y que es distinto de los países de origen anglosajón, que son en general más descentralizados y flexibles, y presentan mayores similitudes con la gestión en el sector privado.

De esta forma, el enfoque de servicios compartidos en la gestión de recursos humanos es más común en los países desarrollados y brinda una mayor flexibilidad a las agencias, que en general pueden o no adherir al servicio, si bien que también pueden posibilitar un mayor control de la aplicación de las políticas y normas en las agencias que usan estos servicios.

Marcos normativos y estrategias de sistemas

El marco normativo directamente relacionado con el pago de la nómina es muy variado en los países de ALC, lo que refleja diferencias en tradiciones y evoluciones institucionales, políticas y culturales. Por lo general, muy pocos países tienen normas y leyes específicas sobre el sistema de pago de la nómina del sector público, y muchas veces ni siquiera son mencionados en leyes más generales de gestión de recursos humanos o de administración financiera pública. Esta es una debilidad que debe enfrentarse, considerando que los marcos legales deben de estar alineados con estos temas y pueden reforzar las capacidades institucionales en un país para la implantación de un sistema de pago de la nómina con mayor cobertura y efectividad, ya sea mediante una reglamentación específica (como GUATENÓMINAS en Guatemala) o con artículos específicos en leyes más generales.

La construcción y operación de sistemas informatizados de nómina deben seguir los mismos requerimientos organizacionales, estándares y premisas que los sistemas de información de misión crítica, como los SIAF. La utilización de sistemas adquiridos en el mercado está más difundida en países de América del Norte y el Caribe, mientras que en ALC es todavía escasa.

La elección entre implementar un sistema de mercado o desarrollar un sistema a medida es más estratégica que tecnológica, y depende de las condiciones e histórico en cada país. El mantenimiento y evolución del sistema de nómina luego de la implantación deben garantizarse con un presupuesto y personal técnico adecuados, a fin de evitar el riesgo de una caída en el rendimiento y la obsolescencia temprana.

Cuatro estudios de caso

El estudiopresenta cuatro estudios de caso. En Estados Unidos es usado el enfoque de servicios compartidos, con la nueva versión del sistema NewPay, que viene avanzando bien en el país. En Brasil, desde los años 90, es adoptado el enfoque de entidad rectora, con la centralización del procesamiento de la nómina a través del ingreso descentralizado de la información, lo que posibilita la realización de auditorías automatizadas sobre una base de datos centralizada de pagos, lo que generó entre el 1% y el 2% de ahorros anuales en los primeros años de operación.

En Canadá el sistema Phoenix fue un intento para implementar un sistema único de procesamiento centralizado de nómina que inicialmente no fue exitoso. Uno de los principales problemas fue el modelo de alimentación de la base de datos central. Las unidades de administración de recursos humanos en las entidades públicas, principalmente de gestión de la nómina, fueron desactivadas, por lo que todo quedaba centralizado en la operación del nuevo sistema, que no contaba con personal suficiente para reemplazar el trabajo de las unidades descentralizadas, por ejemplo, para un cálculo correcto de los pagos a cada empleado. En el caso de Irlanda, la nómina del servicio público usa la modalidad de “servicios compartidos” y en los primeros años de operación hubo varios problemas, que fueron resueltos con el tiempo.

En los cuatro casos analizados se observa una tendencia a centralizar o integrar la gestión de la nómina, o de ofrecer como un servicio a varias unidades; con los objetivos de mejorar la gestión, reducir los costos operativos, proveer mejores servicios a las entidades públicas, y también fortalecer el liderazgo normativo central y el monitoreo del gasto público para la estabilidad fiscal y la transparencia.

La centralización total de los servicios de nómina, incluyendo los cálculos de pago a cada funcionario como intentó Canadá, resulta muy riesgosa. Un modelo de sistema único de nómina, con una base de datos única y centralizada, alimentada por unidades descentralizadas (que continúan haciendo el cálculo de cada pago) pareciera más adecuado (como es el caso de Brasil). Otro tema importante reconocido en los estudios de caso es la necesidad de una gestión de cambios adecuada.

Tendencia en América Latina: Centralización de los sistemas de pagos de nómina

En los países de ALC se identifica la misma tendencia en centralizar estos sistemas, sin embargo, con estrategias distintas.

Conforme los resultados de la Encuesta del 2021 sobre sistemas de pago de la nómina de personal y su relación con el SIAF, fueron identificados en ALC 15 países con un sistema de pago de nómina centralizado y 6 con un modelo descentralizado.

La arquitectura centralizada es la más elegida para los sistemas informatizados de nómina en ALC, en la modalidad de gestión con entidades rectoras, muchas veces aprovechando los recursos de los centros de cómputo y las redes de comunicación ya disponibles o contratados para los SIAF y otros sistemas del sector público. Además de reducir costos, esta alternativa puede generar una gestión más integrada y ofrecer mejores oportunidades de aplicación y control de las políticas, normas, auditorías y gestión, en un modelo de centralización normativa y de sistema informático único, con una descentralización operativa compartida con las diversas entidades sectoriales del gobierno.

El modelo de sistema centralizado fortalece la Cuenta Única del Tesoro, lo que es más eficiente y transparente en el manejo de los recursos financieros públicos, pues todos los pagos de la nómina pueden realizarse directamente, sin la necesidad de transferencias de recursos a las entidades. Otra ventaja de escala en un modelo centralizado es la mayor capacidad del Estado para negociar con el sistema financiero mayores y mejores servicios a cambio de gestionar los depósitos de los pagos de la nómina en un banco específico.

En los modelos descentralizados, es recomendable por lo menos estructurar una base de datos centralizada, no necesariamente actualizada en tiempo real, pero que contenga las informaciones más importantes para facilitar la planificación presupuestaria del gobierno, y las políticas y normas de la entidad rectora.

Otros aspectos importantes en la gestión de los sistemas de nómina

Uno de los aspectos más críticos en la gestión de los sistemas de nómina pública es la auditoría, para evitar fraudes de los más variados tipos, desde la inserción de funcionarios fantasmas hasta actualizaciones de remuneraciones no autorizadas. Actualmente, la auditoría tradicional puede reforzarse con técnicas de inteligencia artificial para la detección en línea de errores o fraudes, que además permiten la trazabilidad y la generación automática de indicios para una evaluación previa o posterior. En el futuro, las tecnologías de registro distribuido, como, por ejemplo, blockchain, podrían eventualmente garantizar la inviolabilidad y autenticidad de las pistas de auditoría generadas.

La transparenciade los datos de la nómina es todavía un área por mejorar en ALC, conforme identificado en la Encuesta del 2021 sobre sistemas de pago de la nómina de personal y su relación con el SIAF. Esto se debe a que solo la mitad de los 21 países de ALC encuestados dispone de datos de pago del personal en un portal de transparencia, y muchas veces con datos agregados.

Los sistemas de información deben utilizar modelos de desarrollo e implementación flexibles, que sean de fácil actualización, además de tecnologías modernas e innovadoras, como son los servicios en la nube, incluyendo además hardware y software de alta capacidad y performance, y arquitecturas adecuadas de los centros de datos.

La seguridad de la informaciónse vuelve un tema cada vez más crítico, en especial para proteger datos en la red, accesos al sistema, datos almacenados, etc. Por eso, es necesario abordar la seguridad a partir de una política integral y utilizar procesos y tecnologías de punta para asegurar todo el ambiente operativo. Es común que muchas amenazas a la seguridad de los sistemas de información provengan de los usuarios dentro de las organizaciones, muchas veces por desconocimiento, por lo que se deben también priorizar las acciones de difusión de buenas prácticas de seguridad y capacitación en el uso seguro del sistema y su entorno informático (correo electrónico, redes sociales, etc.).

La disponibilidad de datos detallados de múltiples fuentes es la base para la aplicación de técnicas de inteligencia artificial que pueden asistir en el diseño y realización de reformas, apoyar la toma de decisiones con el uso de dashboards, revelar tendencias en el largo o corto plazo (nowcasting).

Conclusiones

La tecnología no resuelve todos los problemas, pero ayuda mucho si bien utilizada. En síntesis, el estudiopresenta aspectos importantes a considerarse en proyectos de sistemas de pago de personal en el sector público, aprendiendo de la experiencia de otros países para minimizar los riesgos y promover el éxito de este tipo de proyecto, con transparencia y sostenibilidad fiscal, y contribuyendo con las reformas del servicio civil y la modernización de la gestión financiera pública en la región.