Política tributaria para promover el crecimiento inclusivo en América Latina y el Caribe

Los desafíos fiscales en América Latina y el Caribe (ALC) se han visto exacerbados por la pandemia de COVID-19, lo cual exige una evaluación cuidadosa respecto a cómo movilizar ingresos fiscales de una manera inclusiva y favorable al crecimiento. En este capítulo se presenta un panorama general de la tributación en ALC antes de la pandemia y se la compara con la de los países de la OCDE.

Los países de ALC recaudan ingresos tributarios significativamente menores que los de países de la OCDE y tienen estructuras tributarias que dependen más de los impuestos sobre la renta de las personas jurídicas (IRPJ), lo
cual podría estar obstaculizando la inversión y el crecimiento. Los impuestos sobre la renta de las personas físicas (IRPF), por otro lado, cumplen un papel secundario en ALC, algo que no parece alinearse plenamente con el nivel de desarrollo de la región.

Los países de ALC podrían reforzar su IRPF para movilizar ingresos fiscales y mejorar la progresividad tributaria abordando cruciales defectos de diseño (por ejemplo, tasas mínimas/máximas y umbrales, y deducciones excesivas). Los posibles efectos adversos en el crecimiento podrían mitigarse brindando incentivos a la formalización y a la participación en el mercado laboral, particularmente de trabajadoras mujeres de salarios bajos (por ejemplo, mediante créditos impositivos por la renta del trabajo), y fortaleciendo la tributación de la renta no laboral de las personas de ingreso alto. Las reformas del IRPJ deberían focalizarse en fijar tasas reglamentarias alineadas con las de otras regiones —cuando se evalúe que son relativamente altas— para atraer inversiones y atenuar el traslado de utilidades, y en ampliar la base impositiva de las sociedades, racionalizando las deducciones e incentivos tributarios asegurando al mismo tiempo que sean uniformes y basados en reglas para todos los inversionistas. Las implicaciones de las reformas actuales de la tributación internacional de las empresas tendrán que evaluarse de forma individual en cada país. Los impuestos sobre el valor agregado (IVA) podrían mejorarse abordando las exenciones y la reducción de tasas, junto con transferencias adecuadamente focalizadas que incentiven el uso de pagos electrónicos para compensar a los hogares vulnerables. También podrían reforzarse los impuestos sobre los bienes inmuebles, sobre la herencia y ambientales para movilizar ingresos de forma inclusiva y favorable al crecimiento.

El shock del COVID-19 exacerbó los desafíos fiscales preexistentes que enfrentaban varios países de América Latina y el Caribe (ALC), como lo demuestran los niveles de deuda pública que se encontraban en alza incluso antes de que se desencadenara la pandemia (FMI, 2021a). Es probable que tales desafíos sigan siendo considerables en el futuro. Los gastos relacionados con la pandemia se espera que se mantengan (salud, educación y transferencias a los hogares afectados por la pandemia), así como los costos fiscales adicionales resultantes de la normalización de la política monetaria y/o la materialización de pasivos contingentes, junto con otras erogaciones de gasto estructural debido al envejecimiento. Además, la política fiscal en ALC, una de las regiones más desiguales del mundo, no es suficientemente progresiva dados los niveles de desarrollo y las preferencias sociales (Cárdenas et al. 2021).

Este capítulo presenta una evaluación detallada de las estructuras tributarias en ALC y esboza alternativas de reforma para mejorar la recaudación de forma inclusiva y favorable al crecimiento. Comienza ofreciendo un
panorama general de la tributación en la región antes de la pandemia,2 comparándola con la de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), un grupo de comparación natural dadas las características deseables de su diseño impositivo y el hecho de que varios países de ALC son

probablemente pasen a ser— miembros de la OCDE3. El capítulo analiza luego cómo el impuesto sobre el valor agregado (IVA), el impuesto sobre la renta de las personas jurídicas (IRPJ) y el impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) se asocian con los niveles de ingreso y el crecimiento a largo plazo. Luego se evalúan características específicas de diseño impositivo, analizándose cómo la tributación del capital y el trabajo puede mejorarse simplificando los códigos fiscales existentes, para incrementar los ingresos públicos y proporcionar una estructura tributaria más equitativa que al mismo tiempo resguarde el crecimiento. Las principales conclusiones del capítulo son las siguientes:

• ALC muestra una diferencia sustancial en términos de recaudación fiscal en relación con los países de la OCDE, y tiene una estructura tributaria un tanto sesgada hacia los impuestos indirectos.
• Una evaluación de los impuestos directos muestra que el bajo nivel de ingresos fiscales observado en ALC se explica mayormente por las grandes brechas en la recaudación del IRPF. De hecho, en ALC la recaudación de IRPJ supera significativamente la del país promedio de la OCDE.
• Factores como la informalidad y una débil capacidad del Estado no parecen explicar del todo las tendencias observadas en la región. Aunque los países de ALC han experimentado considerables reducciones de la informalidad laboral y mejoras en la administración tributaria, en general se han observado modestos aumentos de los ingresos por concepto de IRPF. En cambio, la recaudación del IVA y el IRPJ ha registrado una tendencia ascendente y robusta en muchos países de ALC.
• Los resultados muestran que el IVA es más favorable al crecimiento que el IRPF en ALC. Sin embargo, un análisis más profundo indica que los efectos adversos del IRPF para el crecimiento podrían mitigarse si este impuesto es diseñado y ejecutado adecuadamente. El análisis también muestra que el IRPJ tiene efectos contraproducentes en el crecimiento, un resultado consistente con aquellos anteriormente expuestos en la literatura, lo cual indica que la fuerte dependencia del IRPJ en ALC probablemente haya afectado negativamente al crecimiento en la región.

En el capítulo también se proponen las siguientes opciones de reforma, las cuales deberán ser adaptadas a las circunstancias propias de cada país e integradas en una agenda más amplia que internalice la capacidad de
administración tributaria, la secuenciación de las reformas y las restricciones de economía política:

• La evidencia obtenida respecto de los países de AL-7 muestra que un mejor diseño del IRPF podría resultar en mejoras significativas en términos de recaudación y equidad. De hecho, el análisis muestra que las modificaciones del diseño del IRPF propuestas en este trabajo dejarían la renta después de impuestos, de las personas de ingreso bajo y medio, prácticamente inafectada, dado que los ejercicios de política analizados se concentran en simplificar el sistema eliminando las deducciones, que benefician de forma desproporcionada a los hogares más ricos. Los potenciales efectos adversos de estas reformas en el crecimiento podrían mitigarse otorgando incentivos correctamente focalizados a la participación en la fuerza laboral de los trabajadores de bajos salarios mediante un crédito tributario a la renta del trabajo (CTRT o EITC por sus siglas en inglés), que podría contribuir a reducir la brecha de género si se lo diseña apropiadamente. Dicho CTRT, financiado con las mejoras en la recaudación del IRPF, también podría generar incentivos a la formalización del trabajo al compensar las contribuciones a la seguridad social, que explican casi totalmente los «costos» laborales o cuña fiscal del trabajador promedio entre los países de AL-7. Aumentando la carga impositiva sobre ciertas fuentes de ingresos no laborales (por ejemplo, ganancias de capital) también se recaudaría más por concepto de IRPF y se mejoraría la equidad, sin afectar las decisiones de participación en la fuerza del trabajo.

Otras fuentes de ingresos tributarios en ALC: Impuestos sobre los bienes inmuebles, sobre el patrimonio sucesorio y ambientales Para incrementar más los ingresos tributarios, los países de ALC podrían también considerar otras fuentes no explotadas, que, si se las diseña correctamente, podrían ser progresivas y promover el crecimiento. Dos de
ellas son los impuestos sobre la propiedad —que, en líneas generales, incluyen los impuestos sobre los bienes inmuebles y los impuestos sobre la riqueza— y los impuestos ambientales, como los que gravan el carbono.

El fundamento para concentrarnos en estos impuestos es doble. Primero, cada uno de ellos puede ser una herramienta útil para encarar viejos y nuevos desafíos que enfrenta la región, desde la desigualdad de la riqueza hasta el cambio climático. Segundo, estos impuestos están actualmente en el centro de los debates mundiales sobre cómo movilizar los ingresos fiscales mejorando al mismo tiempo el diseño, la compatibilidad con el crecimiento y la progresividad de los sistemas tributarios59. Estos impuestos también podrían reducir la dependencia de ALC de fuentes que distorsionan más la tributación (como los impuestos sobre la nómina, las CSS y el IRPJ) y por consiguiente contribuir a impulsar el crecimiento.

La evidencia de los distintos países con respecto a los impuestos sobre la propiedad indica que ALC está rezagada respecto de la OCDE en términos de su recaudación, lo cual deja margen para una mejora. Los impuestos sobre los bienes inmuebles, que representan prácticamente la mitad del total de ingresos por impuestos sobre la propiedad, se ubicaban en 0,6 por ciento del PIB en 2019 para el país promedio de AL-7, 0,4 puntos porcentuales por debajo del promedio de la OCDE (cuadro 3). Excepciones destacables son Chile, Colombia y Uruguay, cuyos niveles de recaudación son cercanos (Chile y Colombia) o superiores (Uruguay) a los de la OCDE. La brecha de recaudación con respecto a la OCDE es particularmente grande en México y Perú, en torno a 0,7 puntos porcentuales del PIB en 2019.

Los impuestos sobre los bienes inmuebles generalmente se recaudan a nivel local/municipal, no a nivel central. Por ende, para mejorar su recaudación, se precisaría un grado significativo de coordinación entre las autoridades centrales y subnacionales. Además, dichos impuestos tienen considerables costos iniciales para actualizar los catastros y valorar las propiedades. Si bien estos costos probablemente han disminuido gracias a las innovaciones tecnológicas en curso (por ejemplo, zonificación disponible a un costo relativamente bajo mediante imágenes satelitales), para superarlos se han propuesto alternativas de diseño de los impuestos sobre la propiedad. Por ejemplo, Ahmad (2018, 2021) propone un impuesto simple sobre la ocupación basado en la superficie de las propiedades residenciales y su ubicación, vinculado al costo de las prestaciones y los servicios básicos (incluida la educación básica), que de ese modo podría contribuir a mejorar la disposición a pagar. Un sistema así podría ayudar a los gobiernos a atenuar la resistencia política y las complejidades asociadas con la elaboración de catastros y sistemas adecuados para actualizar el valor de las propiedades.

El fortalecimiento de los impuestos sobre el patrimonio sucesorio y las donaciones podría ser otra vía para mejorar la recaudación sin dañar el crecimiento. Una inspección granular de otros impuestos sobre la propiedad muestra que aquellos que gravan las transacciones financieras y de capital se utilizan extensamente en AL-7, representando aproximadamente la mitad de la recaudación por impuestos sobre la propiedad en estos países60. También son una fuente importante de ingresos en algunos países ajenos a AL-7, incluidos los del Caribe, como se ilustra en el cuadro del anexo 1.1. Pero estos impuestos suelen tener un impacto perjudicial sobre la eficiencia, ya que distorsionan las decisiones de inversión y ahorro. Por el contrario, los impuestos sobre el patrimonio sucesorio, la herencia y las donaciones son rara vez utilizados en la región, donde su recaudación es generalmente insignificante (véanse CEPAL 2021, y el cuadro 3). Estos impuestos probablemente introducen menos distorsiones que otras fuentes de ingresos tributarios, por cuanto no son soportados por el agente original que adopta las decisiones de ahorro o inversión. Además, una característica importante de estos impuestos es el hecho de que las ganancias de capital no realizadas pueden ser gravadas cuando fallece el titular, contribuyendo así a abordar una fuente importante de desigualdad de la riqueza61,62.

Los países de ALC podrían también incrementar su dependencia de los impuestos ambientales, que abordan una externalidad importante y contribuyen a mitigar los efectos nocivos del cambio climático. Por ejemplo, los impuestos sobre el carbono son el instrumento más eficiente para reducir las emisiones y aportarían ingresos adicionales. Los impuestos al carbono también pueden ser útiles para abordar el prolongado y apremiante problema de los altos niveles de informalidad en ALC y, por ende, incrementar la eficiencia.

Como se muestra en Bento, Jacobsen y Liu (2018), por ejemplo, los impuestos al carbono son difíciles de eludir en el sector informal y podrían permitir a los gobiernos reducir la carga de otros impuestos que más distorsionan y que crean una cuña entre las actividades formales e informales (por ejemplo, los impuestos sobre el trabajo). La combinación de ambos elementos, a su vez, puede dar lugar a un aumento de los incentivos hacia la formalización, un uso más eficiente de los recursos y, de ese modo, el crecimiento.