Posibles consecuencias macro-fiscales del COVID-19 en América Latina
La pandemia no llega en buen momento a la región, el poco dinamismo de crecimiento en los últimos años genera incertidumbre del panorama hacía adelante. Para el 2020, el consenso entre los analistas espera una caída del producto en América Latina y el Caribe entre el -2% y -6%, lo cual en términos comparativos serían contracciones más profundas que la crisis de la deuda de la década de los ochenta (-2.4%) y la crisis financiera internacional (-2.1%). De materializarse este hecho sería la recesión más fuerte en los últimos 60 años.
La naturaleza del choque es mixta al ser una combinación entre oferta y demanda. La pandemia ha generado una desaceleración de la demanda externa explicada por caída de las exportaciones hacia Estados Unidos, Europa y China. Por otro lado, es un choque de oferta ya que afecta directamente la oferta de trabajo y en repuesta como medida de contención de la crisis, se hace necesario el cierre de empresas y negocios de manera temporal.
Desde el punto de vista fiscal surgen numerosas preguntas. ¿Tenemos espacio fiscal para atender la crisis? ¿Cuál es el posible impacto sobre las finanzas públicas? ¿Qué directrices de política económica hay que tener hacia adelante para restablecer la senda de sostenibilidad fiscal?
Limitado espacio fiscal
La región en la última década ha estado inmersa en un proceso de consolidación fiscal. La mayoría de los países han establecido leyes de responsabilidad fiscal, marcos fiscales de mediano plazo y reglas fiscales los cuales han incrementado la institucionalidad fiscal de la región. En varias ocasiones la institucionalidad se ha visto a prueba, por ejemplo, durante la crisis financiera internacional y la caída de los precios del petróleo entre el 2014-2016.
A pesar de los esfuerzos fiscales realizados, este choque se enmarca en un contexto de poco espacio fiscal en la región. Caracterizado por el bajo desempeño del crecimiento económico y la persistencia en el déficit fiscal, lo cual contrasta con las economías avanzadas en las cuales, a pesar de grandes incrementos de deuda pública, las tasas de interés son bajas y por lo tanto tienen más margen de maniobra. Así, al cierre de 2019, el 60% de los países de la región mostraban niveles de endeudamiento mayores del 40% del PIB y ajustes fiscales que oscilaban entre 2% y 7% del PIB.
Los gobiernos actuales han respondido incrementando su presupuesto para atender la crisis, en promedio el incremento presupuestal en la región es equivalente entre 2.4%-3.3% del PIB[1]. En las circunstancias actuales se hace necesario un estímulo fiscal, pero al mismo tiempo las condiciones de financiamiento se deterioran. Las primas de riesgo se han incrementado de manera sustancial, en más de 600 puntos básicos (pbs) en promedio en lo corrido del año. Las economías han tenido fuertes depreciaciones que incrementan el valor de la deuda en moneda extranjera y han visto disminuido de forma sustancial su acceso a los mercados de deuda.
Escenarios de impacto fiscal sobre la región
En cuanto a los balances fiscales, se espera un deterioro explicado por el incremento en el gasto, caída en el crecimiento y caída en los ingresos fiscales. Tomando como base las estimaciones del reporte macroeconómico del BID (2020), se espera que la actividad se contraiga a tasas que oscilarían en promedio en los próximos tres años entre 0,3% hasta -3,4%. Con contracciones profundas del crecimiento del PIB en el 2020 podrían alcanzar entre -2% hasta -6% aproximadamente, deteriorando los ingresos fiscales y con mayores costos de endeudamiento por aumento de las primas de riesgo. En consecuencia, el déficit fiscal aumentaría en el corto plazo entre 1 puntos porcentuales (pp) a 3.4 pp del PIB[2]. En cuanto a la deuda pública, si bien en los años recientes se apreciaba un comportamiento creciente, se estima que continuaría con una senda ascendente, pero aún más pronunciada y persistente en el mediano plazo (gráfica 1).
Sostenibilidad fiscal a mediano plazo
La persistencia del choque en la región conlleva a una acumulación de desbalances fiscales que pueden socavar el crecimiento económico y la sostenibilidad fiscal de mediano plazo. Es importante mencionar que estos pronósticos son bajo el supuesto de que ninguna medida fiscal post-pandemia hacia adelante es realizada.
Ajustes de mediano plazo se hacen necesarios para recobrar la senda de sostenibilidad fiscal y esto puede ser un reto particularmente mayor, para los países con menor espacio fiscal, los cuales enfrentan la disyuntiva entre el costo del ajuste fiscal futuro contra el costo económico de la posibilidad de eventos de impago de la deuda y/o crisis financieras.
La parada súbita (“Sudden stop”) en los flujos de capitales
El aumento en el costo de endeudamiento de los países también se plasma en una parada súbita en el flujo de capitales hacia países emergentes. Lo cual se evidencia en una caída en las inversiones extranjeras en títulos (privados y públicos) que ha excedido lo observado en la crisis financiera global de 2009[3]. Esto se da en un contexto donde, por el lado de la deuda doméstica, los mercados de financieros de LAC en los últimos años se han profundizado financieramente, ampliando su base inversionista a tenedores extranjeros. Por ejemplo, países como Perú, Colombia y México a fines de 2019 los tenedores no residentes de bonos domésticos promediaban un tercio.
Esta parada súbita de los flujos de capitales hacia LAC aumenta las necesidades de financiamiento por efectos de una depreciación real sustancial (Cavallo 2020). Para la economía promedio de la región, la variación del tipo de cambio real necesaria para equilibrar el déficit externo es superior al 20%[4].
Los efectos de esta repentina depreciación real sobre las finanzas públicas pueden ser significativas. En particular, el efecto se da a través de mayores amortizaciones e intereses de la deuda en moneda extranjera. La gráfica 2 muestra que los efectos ante distintos escenarios de caída en la actividad económica y aumento en las tasas de interés (medida en pbs) implicaría aumentos de recursos adicionales que podrían llegar hasta 6% del PIB en un escenario de fuerte contracción del producto y aumento sustancial de la tasa de interés.
De esta manera, la región enfrenta a la crisis partiendo de una situación fiscal vulnerable, donde el proceso de consolidación fiscal se ha estancado en los últimos años, y con la mayoría de los países con pocos grados de libertad o con un deterioro sustancial de las finanzas públicas. El efecto de la pandemia se traduciría en posibles incrementos en el déficit en 2020 hasta 8% del PIB y 4% del PIB en el mediano plazo. En consecuencia, la deuda pública podría alcanzar niveles de 65% del PIB en el 2020 y con una senda creciente alrededor de 75% en el mediano plazo.
Para lograr una estabilización de la deuda y mejorar la posición fiscal de la región será necesario, en un contexto post-pandemia, que la actividad económica y los ingresos fiscales crezcan más rápido que la acumulación de déficit pasados.
¿Qué hacer hacia adelante para asegurar la sostenibilidad fiscal?
De esta manera, para retornar hacia la senda de sostenibilidad fiscal es necesario establecer mecanismos para que los incrementos en el gasto sean transitorios y no se conviertan en rigideces presupuestarias más adelante.
Antecedente que se evidencia de la crisis financiera global 2008/2009. Esto incluye las múltiples exenciones en materia tributaria, gastos y pasivos contingentes[5] que puedan aparecer en respuesta a la crisis. La tarea no es simple, pues el ajuste fiscal debe ser paulatino sin sacrificar la trayectoria de la recuperación económica.
A su vez, es necesario priorizar la transparencia fiscal en cuanto a reconocer la magnitud del choque en los balances fiscales y la deuda pública, también en las operaciones fuera del presupuesto y cuasi-fiscales como la capitalización de fondos de garantías y otro tipo gastos destinados a sostener al sector privado (como el pago parcial de la nómina salarial y garantías en créditos).
La complementariedad entre las autoridades fiscales y los consejos/comités de regla fiscales debe contribuir en gran medida a transparentar la magnitud del choque y un plan de consolidación fiscal en el mediano plazo. Todas estas medidas permitirían que ante los incrementos en la deuda y el déficit se puedan establecer mecanismos de corrección hacia una senda de consolidación fiscal.
